農村金融產權改革的國際經驗及啟示

產權制度是金融制度的核心制度，產權改革構成了中國農村金融整體改革的起點和基礎。如何促進形成一種合乎中國農村經濟發(fā)展實際的、有助于提高農村金融運行效率的產權模式就成為當前中國農村金融體制改革的首要問題。如果按照產權屬性對中國主要的農村金融組織進行分類，那么中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行、農村信用社三類金融機構似乎可劃為兩類，即國有金融和合作金融。本文擬通過梳理世界各國國有金融和合作金融產權改革基本經驗，探討中國農村金融產權改革的總體方向。

一、國有金融產權改革的國際經驗

從國有金融方面看，在世界上大多數(shù)國家的金融體系中，國有銀行都曾經或者仍然是一支重要的力量。20世紀80年代以來，經濟自由主義思潮興起，各國政府認為應該減少對金融中介機構的干預，因此在金融體系重組中都對國有銀行產權制度進行了各式各樣的改革。第一，西方發(fā)達國家的銀行體系中仍然存在占有相當比重的國有股權，并在經濟運行中發(fā)揮著重要的作用；在不同國家和地區(qū)，相對于私有銀行，國有銀行的效率存在很大差異，這表明銀行國有產權本質上并沒有劣勢，關鍵在于能否建立與之相適應的治理結構。第二，國有銀行的存在大多與政府為實現(xiàn)特定的社會經濟發(fā)展目標相聯(lián)系，隨著特定目標的實現(xiàn)和問題的解決，政府應該逐漸淡出有關領域，因此從動態(tài)發(fā)展的角度來看，國有股份在逐步趨于下降，銀行的股權結構趨向分散化和多元化。第三，大多數(shù)國家金融體系重組和國有銀行改革是在危機之后不得已而為之，造成財政負擔過大和難度過大，因此要主動進行金融體系重組和相關改革，避重就輕先易后難或拖延戰(zhàn)略常常使改革滯后，而改革滯后又往往導致被動局面，到頭來政府仍不得不承擔巨大的重組成本，甚至產生災難性后果。第四，國有銀行產權改革是手段而不是目的，改革需要考慮到社會經濟制度和環(huán)境的約束，仔細設計產權改革安排，用市場方法培育產權改革后銀行的經營機制和治理結構。第五，在不同國家國有銀行產權改革的具體方式是不同的，在市場經濟完善和證券市場發(fā)達的國家，國有銀行經過股份制改造并公開上市是主要選擇，而在證券市場不發(fā)達的發(fā)展中國家，大多選擇議價的談判方式出售股權，因而降低了改革的透明度和定價準確性。第六，國有銀行股權多元化過程中對外資介入均持審慎態(tài)度。

二、合作金融產權改革的國際經驗

合作金融的產權的實質，是一定范圍內直接結合的個人對同一范圍內金融資源的大體均等的個人所有。但是，在合作金融發(fā)展的實踐中，一方面，由于參加合作金融的人一般都是經濟上的弱小者，資金量本身就是有限的，再加上合作金融組織所特有的投資上限的規(guī)定，其結果是合作金融組織的規(guī)模顯然只是小企業(yè)的規(guī)模，人均資金只能處于較低水平；另一方面，合作金融的“自愿進出”原則導致合作金融規(guī)模的穩(wěn)定性不能保證，嚴重時還經常面臨垮臺的危險。

基于上述原因，近年來西方國家在不改變合作金融產權性質的前提下，對合作金融制度進行了一些調整。主要有：第一，為了擴大股金數(shù)量，西方合作金融組織大多實行鼓勵成員將盈余分配所得留在組織內，轉為股金繼續(xù)發(fā)揮作用的政策。這一政策，造成合作金融組織允許其成員個人擁有的股金的上限有提高的趨勢。第二，為了穩(wěn)定股金存量，有些合作金融組織要求其成員將剩余分配所得轉為股金存入個人資本賬戶的同時，還規(guī)定這些股金能在其成員退休時兌現(xiàn)。這一政策，實際上是修訂了“退社自由”的原則，設置了資金退出障礙。第三，建立提取公積金制度，形成不歸任何個人所有而歸成員集體所有的公積金，這種產權單一的公積金為合作金融組織的長期發(fā)展提供了一定的物質基礎。這樣，合作金融的產權框架就演化成了股金制度和公積金制度的結合。具體說就是，一定范圍內直接結合的個人對同一范圍內資源大體均等的個人所有加上合作金融組織成員對一定金融資源的集體所有。這種產權制度既不同于以職工個人所有為基礎的私人產權制度，也不同于由職工共同籌資、共同占有和使用生產資料、共同享有勞動成果的集體產權制度。確切的說，合作金融組織的產權制度可以概括為復合產權制度，它是由眾多數(shù)量大體均等的個人產權復合而成的，由此形成的關系，是合作金融所有特有的平等合作關系。實踐表明，公積金制度使得合作金融產權制度實現(xiàn)了向復合產權制度的創(chuàng)新，但又保留了合作制的優(yōu)點，優(yōu)于提高股金上限和設置退出障礙這兩種對合作產權所做的調整。

三、對我國農村金融產權改革的啟示

金融產權改革的國際經驗表明，中國農村金融領域以單一的國有金融產權和模糊不清的合作金融產權為主的局面必須改變，農村金融產權改革的首要目標應當是實現(xiàn)產權關系明晰化。明晰農村金融產權關系，需要從產權主體的形成、改革模式和改革方式的選擇等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，即要通過產權主體的多元化、改革模式的多樣化和改革方式的個性化，最終促成產權關系的清晰化。

首先，要形成多元化的產權主體。產權多元化是發(fā)展市場經濟的制度前提。我國在向市場經濟體制轉軌的改革中，最深刻的突破在于通過多種所有制的發(fā)展，形成了產權多元化的市場主體。在農村金融領域，能否形成多元化的產權主體也是決定改革能否取得成功的根本因素。對于國有商業(yè)銀行而言，股份制改革可以解決目前委托——代理鏈條過長，效率損耗過大的弊端，要打破目前國有獨資的形式，通過股份制的方式，吸收國家（包括中央政府和地方政府）、企業(yè)法人、個人等不同領域不同所有者的投資，逐步將國有獨資轉變?yōu)閲锌毓捎邢挢熑喂荆M而轉變?yōu)楣煞萦邢薰荆罱K實現(xiàn)股權的社會化。對于農村信用社（包括農村合作銀行、農村商業(yè)銀行）而言，更要向自然人、企業(yè)法人和其他經濟組織、其他金融機構和各級政府甚至外資敞開大門，實現(xiàn)股權結構多元化和投資主體多元化，建成產權明晰、機制健全的現(xiàn)代金融企業(yè)。

其次，要選擇多樣化的改革模式。現(xiàn)代股份制最突出的優(yōu)點在于它能通過股份制的一整套運作機制，實現(xiàn)產權明晰化，使終極所有權與法人所有權真正分離。正是由于這個原因，目前國外商業(yè)銀行大多采取股份制的組織形式。但是，如果從我國區(qū)域經濟和城鄉(xiāng)經濟發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實出發(fā)，就沒有必要強調將改革模式統(tǒng)一到股份制上來，這也是農村金融體制改革的現(xiàn)實背景所決定的。因此，對于農村信用社的改革模式選擇，要貫徹因地制宜、分類指導的原則，有條件的地區(qū)可行進行股份制改造，組建農村商業(yè)銀行；暫不具備股份制改造條件的地區(qū)可以比照股份制的原則和做法實行股份合作制，組建農村合作銀行；不具備股份制改造條件而又適合合作制的也可以進一步完善合作制。就是在選擇合作制的模式上，也可以根據(jù)各地的不同情況相應地采取縣（市）聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村信用社統(tǒng)一法人與各為法人的體制。總之，鼓勵采取多種多樣的改革模式，只要能夠達到提高資本充足率、抵御風險能力和解決不良資產問題的目的，就都值得嘗試推行。

第三，要允許個性化的改革方式。明晰農村金融產權，還有賴于新生產權主體的形成。如果能在既有的產權安排之外，扶植一批一開始就產權主體明確、邊界清楚的金融企業(yè)，就有可能通過市場競爭提高金融效率。因此，在注重對現(xiàn)有機構的重組的同時，要健全市場準入和退出制度，一方面對繼續(xù)已經喪失存在條件的現(xiàn)有農村金融機構按照《金融機構撤銷條例》予以撤銷，另一方面扶持和培育一批民營銀行進入市場，實現(xiàn)競爭主體的多元化。

（作者單位：國家發(fā)展改革委地區(qū)經濟司）