建設(shè)我國國家創(chuàng)新體系的原則、目標(biāo)和對策

建國后，尤其是改革開放以來，我國科技進步在推動農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效和工業(yè)技術(shù)升級方面取得了顯著成績，但總體上看，我國的科技狀況遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實水平，我國的經(jīng)濟競爭力尤其是科技競爭力與發(fā)達國家比仍有較大差距。造成我國科技落后的原因有多方面，有投入問題，也有科技體系建設(shè)的體制和制度問題，根本的還是體制和制度問題。具體表現(xiàn)在：科技宏觀管理條塊分割、缺乏協(xié)調(diào)；國家科技投入長期不足；企業(yè)沒有真正成為創(chuàng)新主體；經(jīng)濟發(fā)展中技術(shù)政策缺位；教育與科技脫節(jié)；創(chuàng)新環(huán)境不利于科技發(fā)展；科技改革存在問題；科技法制建設(shè)滯后等。

科技決定國家的未來，決定包括國家安全在內(nèi)的經(jīng)濟社會事業(yè)的成敗與興衰。國家創(chuàng)新體系的作用在于它試圖整合國家的各種創(chuàng)新資源，通過具體的制度設(shè)計增加國家的創(chuàng)新產(chǎn)出，提高國家的創(chuàng)新能力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、建設(shè)國家創(chuàng)新體系的基本原則

建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的國家創(chuàng)新體系，應(yīng)遵循的基本原則是：

協(xié)調(diào)。宏觀管理的不同部門的政策及執(zhí)行要相協(xié)調(diào)；中央政府和地方政府的科技創(chuàng)新職能要相協(xié)調(diào)；創(chuàng)新體系中各部門的活動要相協(xié)調(diào)；自然科學(xué)創(chuàng)新和社會科學(xué)創(chuàng)新要相協(xié)調(diào)。

傳播。傳播知識是創(chuàng)新體系的中心任務(wù)。能否把知識傳播到所有需要知識的組織或個人是檢驗創(chuàng)新體系效果的重要指標(biāo)。

效率。系統(tǒng)的效率大于單個部門的效率。創(chuàng)新體系的運轉(zhuǎn)要比單個組織或部門在沒有與體系內(nèi)其他組織或部門合作情況下的獨立運行更有效率。

質(zhì)量。保證質(zhì)量是創(chuàng)新的基本要求。質(zhì)量是創(chuàng)新系統(tǒng)賴以存在的基礎(chǔ)。質(zhì)量需要有評價標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新條件作保證。

效益。效益是創(chuàng)新成果的最終體現(xiàn)。它包括經(jīng)濟效益，也包括社會效益。

競爭。創(chuàng)新體系的存在不應(yīng)妨礙各主體的競爭。競爭要在平等的條件下進行。知識生產(chǎn)的供給方之間和需求方之間都應(yīng)存在競爭。

因地制宜。創(chuàng)新體系沒有固定的、一成不變的模式。一國的創(chuàng)新體系要從本國實際出發(fā)建立，并要隨時間和環(huán)境的變化及時做出調(diào)整。

二、我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)

（一）明確國家創(chuàng)新體系的構(gòu)成和分工

按機構(gòu)性質(zhì)分，國家創(chuàng)新體系應(yīng)由政府、企業(yè)、教育與培訓(xùn)機構(gòu)、科研機構(gòu)、中介機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等組成；按行政區(qū)劃分，由中央創(chuàng)新體系和地方創(chuàng)新體系組成。除企業(yè)外，其他教育與培訓(xùn)、科研、中介等機構(gòu)的構(gòu)成成分，應(yīng)由大學(xué)、其它教育科研事業(yè)單位和民辦的非營利組織構(gòu)成。應(yīng)充分考慮行業(yè)和區(qū)域的特點，統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)體系內(nèi)部的合理布局和分工。各機構(gòu)的分工可以設(shè)定如下：政府制定科技發(fā)展和改革的政策，實施宏觀管理，運用法律、經(jīng)濟和行政手段保證發(fā)展改革目標(biāo)的實現(xiàn)；企業(yè)作為科技創(chuàng)新的主體；國家通過大學(xué)和作為事業(yè)單位的科研機構(gòu)實施基礎(chǔ)性全局性應(yīng)用性研究、發(fā)揮導(dǎo)向作用；民間非營利科研機構(gòu)、其他中介機構(gòu)作為研究與推廣的必要補充；教育與培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)需要輸送創(chuàng)新人才。

（二）明確各子系統(tǒng)或分支的工作目標(biāo)和任務(wù)

對政府系統(tǒng)，要建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的管理體制和運行機制，完善有關(guān)機構(gòu)主體地位、財政資金供給、業(yè)績考核評估、科研創(chuàng)新激勵等方面的法律法規(guī)，確定國家的科技目標(biāo)及實施辦法；要加快推進市場經(jīng)濟體制建設(shè)、完善市場體系，加快推進國有企業(yè)改革、投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，使企業(yè)在盡快成為獨立的市場主體的同時，真正成為創(chuàng)新的主體；對教育與培訓(xùn)系統(tǒng)，要使其成為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分而不是教育與科技相分離，把提高國家創(chuàng)新能力、培養(yǎng)創(chuàng)新型人才作為教育與培訓(xùn)的重要目標(biāo)，深化教育改革給學(xué)校以更大的辦學(xué)自主權(quán)；對科研事業(yè)單位系統(tǒng)，要按照國家關(guān)于事業(yè)單位改革的統(tǒng)一部署，使大多數(shù)科研院所不再依附于政府，成為獨立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實體和社會主體，按照自主管理、自我發(fā)展、自我約束的原則獨立運營，政府作為科研成果的需求方，以合同外包為主要形式與各類科研主體建立聯(lián)系；對科技中介系統(tǒng)，要使其成為獨立的市場主體或社會主體，一部分需要政府資助才能生存的中介機構(gòu)可以非營利組織形式運營；對非營利的科研機構(gòu)和中介機構(gòu)，應(yīng)明確其合法地位及運營規(guī)則，確立非營利組織與大學(xué)、科研事業(yè)單位等的平等競爭關(guān)系。對基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，要明確應(yīng)由國家支持的創(chuàng)新活動所必需的設(shè)施條件，包括科技方面、教育方面、情報信息方面基礎(chǔ)設(shè)施等。

（三）明確創(chuàng)新政策取向

隨著知識經(jīng)濟時代的到來，各國國家創(chuàng)新系統(tǒng)的政策都發(fā)生了變化，從傳統(tǒng)的分別制定教育、科技和經(jīng)濟政策逐步向制定系統(tǒng)的創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代初，OECD科技委員會提出，發(fā)展創(chuàng)新政策的目的是“把科技政策與政府其他政策，特別是經(jīng)濟、社會和產(chǎn)業(yè)政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個整體”。具體來講，從縱向看，創(chuàng)新政策包括國家創(chuàng)新政策、地區(qū)創(chuàng)新政策、行業(yè)創(chuàng)新政策、企業(yè)和機構(gòu)創(chuàng)新政策等；從橫向看，創(chuàng)新政策包括創(chuàng)新的科技政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、創(chuàng)新主體政策、產(chǎn)學(xué)研合作政策、國際合作政策、風(fēng)險分擔(dān)政策、激勵政策等。

三、建設(shè)我國國家創(chuàng)新體系的對策措施

（一）完善科技宏觀管理體制

完善科技宏觀管理體制的基本原則，一是要體現(xiàn)國家意志，二是要實現(xiàn)各部門、各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，三是要實行決策的民主化、科學(xué)化。應(yīng)建立完善科技高層決策制度。要建立完善科技決策咨詢制度。要探索完善新的管理運行機制。科技主管部門要從安排資金、決定項目以及實施評估等具體事務(wù)中解脫出來，集中精力于規(guī)劃政策的制定及執(zhí)行監(jiān)督。依法建立基金會、學(xué)會等組織來具體確定項目和資金安排，這些機構(gòu)完全由政府聘請專家來治理，同時，建立健全其內(nèi)部的招投標(biāo)、監(jiān)督、評估等制度。

（二）完善市場經(jīng)濟制度

一是加強產(chǎn)權(quán)保護。邊界清晰并受到有效保護的產(chǎn)權(quán)，是市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。既要在憲法層次，也要在具體的法律層次，進一步明確保護合法存在的各類產(chǎn)權(quán)，并得到有效實施。二是加強反壟斷，促進競爭。應(yīng)當(dāng)理順“條條”、“塊塊”政府機構(gòu)與市場的關(guān)系，抓緊制定和出臺有關(guān)反壟斷、促進公平競爭的法律。三是推進政府職能轉(zhuǎn)變。全面理順政府、企業(yè)、消費者、中介組織等市場經(jīng)濟相關(guān)主體的基本關(guān)系，將著力點放到創(chuàng)造和維護公平競爭的環(huán)境、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展上來，提高決策的民主化、科學(xué)化程度。四是加快國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，加強市場對公司管理的刺激，增強經(jīng)理和董事的獨立性，盡快形成規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和管理制度。五是要完善《破產(chǎn)法》，健全企業(yè)的退出機制。

（三）培育企業(yè)成為創(chuàng)新主體

在當(dāng)前市場發(fā)育不健全、市場機制作用不足的情況下，政府的激勵政策對于有效誘導(dǎo)國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動具有重要的作用。借鑒美、日等發(fā)達國家的做法，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新可以采取以下措施：一是稅收優(yōu)惠。二是研發(fā)補貼。三是專利讓渡。對企業(yè)與國家的研究機構(gòu)聯(lián)合的研究成果的專利權(quán)無償或優(yōu)惠讓渡給企業(yè)。四是政府采購企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品。五是鼓勵風(fēng)險投資，完善交易制度，設(shè)立交易市場即二板市場。六是對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新給予特別扶持，如政府提供融資、擔(dān)保等。此外，要加強企業(yè)家隊伍建設(shè)，完善激勵機制，調(diào)動企業(yè)家的創(chuàng)新積極性。

（四）加大國家對科技教育的投入

科技知識具有的外在性，可以使人力資本的投資產(chǎn)生持續(xù)提高生產(chǎn)率的效應(yīng)。因此，增加對人力資本的投入，是提高生產(chǎn)率促進經(jīng)濟增長最有效的手段。國家要在加大對科技投入的同時，加大對教育投入。

在現(xiàn)階段，更應(yīng)該加強對技術(shù)創(chuàng)新的投入和引導(dǎo)，以增強科技對國民經(jīng)濟發(fā)展的直接影響。在國家投入的領(lǐng)域上，既要加大公共領(lǐng)域投入，也要加強對競爭性領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)和技術(shù)引進吸收的投入引導(dǎo)。

（五）加強技術(shù)政策制定，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

應(yīng)把制定實施技術(shù)政策作為我國科技創(chuàng)新體系建設(shè)的重要措施。首先，要著眼于提高我國的技術(shù)創(chuàng)新能力制定完善技術(shù)政策。相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策要在技術(shù)政策基礎(chǔ)上形成。對于重點行業(yè)和領(lǐng)域要制定趕超計劃，改變目前的技術(shù)管理無章可循、自由放任的局面。其次，要加強重點領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)，以提升產(chǎn)業(yè)整體的競爭力。第三，要加強與前沿技術(shù)密切相關(guān)的基礎(chǔ)研究，解決原始創(chuàng)新問題。技術(shù)政策的另一個方面是先進適用技術(shù)的推廣。除了趕超外，要大力推動適用技術(shù)的傳播和使用，提高現(xiàn)實的生產(chǎn)力水平。要建立完善技術(shù)推廣體系。鑒于行業(yè)協(xié)會在本領(lǐng)域研究的組織和技術(shù)推廣上可以起到特殊重要的作用，要高度重視行業(yè)協(xié)會的發(fā)展問題。應(yīng)及早修改已不適應(yīng)發(fā)展的有關(guān)規(guī)定，把行業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入正常的法制軌道。

（六）深化科技改革，創(chuàng)造良好創(chuàng)新環(huán)境

要完善對科研院所和大學(xué)的政策。一是成果政策。要改過去的成果鑒定為項目評估，綜合評定項目的研究過程、創(chuàng)新情況、開發(fā)前景、市場價值等。要完善對成果完成人在專利權(quán)及其轉(zhuǎn)讓收入方面的激勵政策。可以鼓勵科研人員以本人完成的成果創(chuàng)辦企業(yè)。二是職稱政策。逐步改革專業(yè)技術(shù)職務(wù)的評定方式，淡化其對崗位及收入的影響。三是社會保障政策。應(yīng)把科研等事業(yè)單位及早納入社保范圍。四是人事、分配政策。給予科研院所和大學(xué)用人自主權(quán)。

要完善官、產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合和科技成果推廣的政策。全面實行科技評估制度。實行科技評估是發(fā)達國家的普遍做法，我國這方面相對落后。有關(guān)部門制定了相關(guān)規(guī)定，但還有很多方面需要完善。

（七）深化教育改革，加強科技人才培養(yǎng)

首先，把人才培養(yǎng)作為科技項目實施的目標(biāo)之一。其次，要改革教育制度，把提高學(xué)生的科學(xué)技術(shù)素質(zhì)作為教育全過程的目標(biāo)之一，尤其要重視培養(yǎng)能夠適應(yīng)未來需要的創(chuàng)造型人才。重視職業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，為社會提供優(yōu)秀勞動者。重視成人教育發(fā)展，為全體勞動者創(chuàng)造接受再教育的條件。

（八）加強科技法制建設(shè)

要在已有實踐的基礎(chǔ)上，加快有關(guān)科技活動的法制建設(shè)步伐。用法律保證重要科技決策的權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性，同時，加強對科技決策及科技活動的監(jiān)督。加強產(chǎn)業(yè)、財政、稅收、金融以及其他各領(lǐng)域立法與科技政策的協(xié)調(diào)，推動科技創(chuàng)新的發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）