銳意改革 追求實(shí)效 全面推進(jìn)政府投資項(xiàng)目“代建制”管理

2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出，在政府投資項(xiàng)目中要推行“代建制”管理，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。在《決定》頒布之前，北京市先行組織試點(diǎn)，從2002年10月開始在“回龍觀醫(yī)院改造”等項(xiàng)目中推行“代建制”管理。經(jīng)過兩年多的改革實(shí)踐，北京市取得了一些經(jīng)驗(yàn)。

一、北京市“代建制”管理的主要運(yùn)作框架

（一）代建項(xiàng)目的適用范圍：北京市規(guī)定，對政府投資占總投資60％以上的公益性政府投資項(xiàng)目，一律實(shí)行“代建制”管理。

（二）代建的形式：根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和需求，靈活地實(shí)行兩種代建形式：第一種是全過程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書，從工程的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施至竣工驗(yàn)收實(shí)行全過程管理。全過程代建方式主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一、技術(shù)難度小、外部配套條件成熟的項(xiàng)目；第二種是兩階段代建，即從項(xiàng)目建議書至審定初步設(shè)計(jì)概算階段，發(fā)改委委托某一社會中介咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目使用單位開展前期工作，待發(fā)改委審定初步設(shè)計(jì)概算后，再通過招標(biāo)等方式確定項(xiàng)目代建單位，由代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，獨(dú)立自主地對項(xiàng)目從開工建設(shè)直至竣工驗(yàn)收進(jìn)行組織管理，此階段項(xiàng)目使用單位主要負(fù)責(zé)協(xié)助代建單位辦理相關(guān)手續(xù)，并對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。兩階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復(fù)雜、技術(shù)難度大、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷的項(xiàng)目。

（三）代建人的產(chǎn)生：北京市規(guī)定，政府投資代建項(xiàng)目的代建單位應(yīng)通過招標(biāo)確定。市發(fā)改委負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)工作。其中：對全過程代建項(xiàng)目，在批完項(xiàng)目建議書后開展代建人招標(biāo)工作；對兩階段代建項(xiàng)目，前期代理單位由發(fā)改委通過投資平臺從市發(fā)改委招標(biāo)選聘的社會咨詢機(jī)構(gòu)庫中選擇委托，在審批完初步設(shè)計(jì)概算后開展代建人招標(biāo)工作。

（四）代建的合同管理：“代建制”項(xiàng)目中，北京市發(fā)改委與項(xiàng)目使用單位、代建單位三方簽訂項(xiàng)目委托代建合同，通過合同關(guān)系明確代建項(xiàng)目的范圍、形式以及三方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等法律關(guān)系。通過合同約定，建設(shè)資金由發(fā)改委直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔(dān)項(xiàng)目組織實(shí)施的全部責(zé)任，項(xiàng)目使用單位進(jìn)行監(jiān)督。

（五）代建管理費(fèi)：實(shí)行全過程代建的項(xiàng)目，代建管理費(fèi)以批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)，以按相關(guān)規(guī)定計(jì)算出的建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)做參考，精確數(shù)額以招投標(biāo)確定數(shù)額為準(zhǔn)；實(shí)行兩階段過程代建的項(xiàng)目，一般前期代理、后期代建費(fèi)用按照項(xiàng)目管理費(fèi)的3：7來參考，其中代建管理費(fèi)精確數(shù)額以招投標(biāo)確定數(shù)額為準(zhǔn)。

（六）獎勵與處罰：代建合同明確約定，如果決算投資低于合同約定投資控制數(shù)，對代建單位可給予提成獎勵，其中市政府投資節(jié)余部分的30％或以下由代建單位留成；如決算投資超過投資控制數(shù)、低于批準(zhǔn)概算投資數(shù)，則不獎不罰；如決算投資超過批準(zhǔn)概算投資數(shù)，超過部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣。對因代建單位原因，造成工期拖延或工程質(zhì)量等問題的，予以罰款。

二、關(guān)于“代建制”的實(shí)施效果

北京市對“代建制”管理的具體實(shí)踐證明，對公益性政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”管理，能夠較好地解決政府投資項(xiàng)目管理中的一些突出矛盾和問題，明顯提高政府投資效益。

一是項(xiàng)目專業(yè)化管理水平明顯提高。以專業(yè)化的代建單位代替使用單位，來行使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化，有效提高項(xiàng)目管理水平。

二是從機(jī)制上強(qiáng)化投資約束，防止項(xiàng)目超概算。“代建制”項(xiàng)目以合同的形式，界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決了過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題，也有利于代建單位排除項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》的同時，需繳納一定比例的銀行履約保函，形成了對代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機(jī)制，從而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投資項(xiàng)目中的“三超”現(xiàn)象。同時，適當(dāng)?shù)莫剳蜋C(jī)制，也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項(xiàng)目建設(shè)成本。迄今為止，在北京市所有試行“代建制”的項(xiàng)目中，無論是在投資、工期、還是在工程質(zhì)量都得到了很好的控制，隨意變更、調(diào)整建設(shè)方案的“三超”行為基本杜絕。三是角色轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)了對“代建制”項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。“代建制”項(xiàng)目中，使用單位無需再抽調(diào)人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，也能夠加強(qiáng)對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，促使代建單位在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度。這就在很大程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理行為。

四是阻斷權(quán)力尋租，鏟除腐敗滋生的體制土壤。現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，政府并未真正行使投資主體的職能。建設(shè)單位獨(dú)掌建設(shè)資金的支配權(quán)，卻游離于有效的監(jiān)督之外，這為其在項(xiàng)目動拆遷、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和設(shè)備材料采購過程中進(jìn)行權(quán)、錢腐敗交易等行為留下了空間。“代建制”項(xiàng)目以公開、透明的社會招標(biāo)代替了原來的暗箱操作，以政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系取代了現(xiàn)行體制下的政府投資主管部門與使用單位的行政關(guān)系，阻斷了有關(guān)單位的權(quán)力尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保護(hù)了干部。

三、實(shí)施“代建制”管理應(yīng)注重的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

第一，代建單位應(yīng)是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力的企業(yè)，不能是某個部門或事業(yè)單位。防止項(xiàng)目超概算、提高項(xiàng)目管理水平，是實(shí)行“代建制”管理改革的出發(fā)點(diǎn)和根本要求。只有將代建人定位為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力的企業(yè)，才能建立起對代建人的經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。一旦代建人在代建工作出現(xiàn)差錯，代建項(xiàng)目投資損失能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。否則，不但不能實(shí)現(xiàn)防止項(xiàng)目超概算的目標(biāo)，在實(shí)際工作中還容易出現(xiàn)部門間責(zé)任不清、相互推諉等問題。

第二，代建人應(yīng)通過公開招標(biāo)產(chǎn)生。經(jīng)過公平競爭，不僅能夠打破壟斷，實(shí)現(xiàn)代建人選擇過程的公開透明，以及對代建單位的優(yōu)勝劣汰；而且可以在競爭過程中引導(dǎo)代建人降低政府投資項(xiàng)目的總體造價，提高政府投資的使用效率。

第三，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的合同管理機(jī)制。在代建項(xiàng)目中，代建單位必須要與市發(fā)改委和使用單位簽訂《委托代建合同》，這是明確發(fā)改委、使用人與代建人之間權(quán)利責(zé)任義務(wù)的法律文件，也是以合同管理取代原來行政管理的關(guān)鍵，同時還是授權(quán)代建單位排除來自各方面（包括使用單位和行政單位）干擾的必要手段。

第四，應(yīng)實(shí)行履約擔(dān)保和相應(yīng)的獎懲機(jī)制。即在代建項(xiàng)目中，代建單位應(yīng)向市發(fā)改委提供項(xiàng)目總投資一定比例的銀行履約保函，同時在《委托代建合同》中明確投資超概算或節(jié)約時相應(yīng)的獎懲條款。這是促使代建人加強(qiáng)項(xiàng)目管理、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

第五，應(yīng)取得財(cái)政、建設(shè)、土地等行政主管部門的理解和積極配合。“代建制”項(xiàng)目，離不開財(cái)政、建設(shè)、土地等部門的審批工作，作為一項(xiàng)新事物，在國家明確相關(guān)政策前和程序前，發(fā)改委積極與財(cái)政、建設(shè)、土地等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，對順利推行政府投資項(xiàng)目“代建制”具有重要意義。