推進社會管理體制創新

黨的十六屆四中全會提出“不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”，把社會主義和諧社會與社會主義市場經濟、民主政治和先進文化一起納入我國現代化建設的總體布局，同時提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求。“社會管理體制”是指國家規范社會運行所采取的管理制度、管理組織、管理方式和管理手段的總和。深刻理解社會管理體制創新在提高構建和諧社會能力中的重要作用，積極推進社會管理體制創新對于全面建設小康社會具有重大意義。

一、推進社會管理體制創新的意義

我國經濟社會發展已經進入一個十分重要的時期，即“黃金發展時期”和“矛盾凸顯時期”并存的發展階段。處于轉型期的社會也經歷著深刻的變化：一是社會發展的需求明顯增長；二是社會發展任務更加艱巨；三是社會結構變化巨大；四是城鄉、地區、人群之間發展不平衡加劇；五是社會意識行為和價值取向呈現多元化。這些變化對于全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化既有有利條件又有不利影響，既可形成巨大發展動力又可演變為各種困難和風險。為此，黨中央提出構建社會主義和諧社會的任務，就是要爭取順利實現第三步戰略目標，避免因社會問題而貽誤發展時機。

在利益多元化的社會中，一個“全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會”是不可能自發形成的，所謂“構建”就是說它是人的主動創造和具體實施的過程，要靠制度、組織和管理，把各種社會矛盾控制在社會轉型可承受的范圍內，以制度化解各種社會危機，保障社會的穩定發展。政府在構建和諧社會中應發揮十分重要的作用。如果政府不能建立起調節各方利益，化解矛盾沖突，整合社會資源，營造社會和諧的社會管理體制和機制，執政能力將大打折扣，和諧社會是不可能出現的。

改革開放以來，社會管理體制進行了一定程度的改革，但深層次、根本性的問題和矛盾仍然沒有解決。主要表現在：一是政府與市場、社會組織的職能定位不明確。二是中央、地方各級政府之間事權財權責任不清晰。三是政府社會建設和管理方式不健全。四是政府社會事業單位運行機制不完善。社會管理體制的弊端在整個經濟社會的快速變化中凸顯，已不能適應經濟和社會轉型后多元化、復雜化社會的要求，甚至阻礙了發展，因此，推進社會管理體制創新是十分迫切的。

二、推進社會管理體制創新的基本原則和目標

基本原則是：

堅持政府主導與公共管理社會化。社會管理體制創新必須強化市場經濟條件下政府社會管理和公共服務的職能，確立政府在推進社會事業發展中的主導地位。同時，由于社會資源占有主體的多元化，社會管理和公共服務不再只是政府的事務，體制創新要有利于調動市場和社會組織的參與力量；有利于實現公共資源、公共信息整合共享；有利于增加政府管理的透明度；有利于形成統一指揮、運轉高效的應急機制，形成政府、市場、社會三者間的良性互動。

堅持公平正義與效率效益并舉。和諧社會的核心在于公平正義，把最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，促進人民群眾享有基本公共服務權利平等和機會均等，保證人民群眾共享改革發展成果，切實保護社會弱勢群體的權益。社會管理體制創新要以確保社會公益性和社會效益優先，并在此前提下，注重提高社會公共資源配置和使用的效率與經濟效益。

堅持發揮群眾創造性與及時反映群眾意愿。社會管理體制創新要在制度上保證增強社會的創造活力，最廣泛最充分地調動一切積極因素；保證建立健全利益協調機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾；保證建立社會輿情匯集與分析機制，暢通社情民意反映渠道。

社會管理體制創新的目標是：以維護社會公平公正為目標，以調節社會矛盾和平衡利益為重點，以有效的社會政策為手段，建立起政府主導、社會參與、責權明確、調控有力、運轉高效的社會管理體制。

三、推進社會管理體制創新應把握的幾個重點任務

（一）加快政府改革

各級政府更加注重履行社會管理和公共服務職能。在此基礎上，理清政府的職能定位，解決管什么、怎樣管的問題。改變政府擔負社會管理和公共服務責任就要包攬一切的制度安排，建設一個有限責任的政府，避免出現政府“責任總攬”和對應承擔責任“過度退讓”。政府要集中人財物力去做必須由政府承辦的社會管理和公共服務事務，如義務教育、公共衛生、人口與計劃生育、弱勢群體保護、基層文化體育、公共安全和社會風險管理等。政府管理必須強化規則的制定和監管，而不是直接干預市場。要進一步劃分確定中央與地方各級政府的基本權限，由于社會管理和公共服務更具有屬地化的特征，地方政府應承擔主要的責任，并按照受益區域的大小和服務層次的高低，確定地方政府提供的級次，同時應予以相應的財權或財力。中央政府著重制定大政方針、宏觀調控，并按照基本公共服務均等化的目標，輔助困難地區提供基本公共服務，推動均衡發展。要創新政府公共服務的提供方式，在保證公共目標的前提下，以效率和效益最優為標準，可通過采取直接生產、購買服務、民間采購和市場監管等多種不同的方式提供。鼓勵和吸引民間資本或其他社會力量舉辦公共服務。即使必須直接由政府承擔的公共服務和產品的生產，也要引入市場競爭機制進行內部管理，建設一個高效率、低成本管理社會的政府。要推動政府社會管理的科學化，實行政務公開，廣泛聽取相關利益群體的意見，加強社會協商，增強社會成員對社會管理的知情權和選擇權，建設一個開放的政府。

（二）加快事業單位改革

在合理社會事業單位規模的基礎上，推進社會事業單位分類管理，按照承擔任務的公益性程度，以及營利和非營利性質，劃分社會事業單位類型，可分為公益性、非營利性和營利性，實行不同的經濟政策、管理和運行模式。公益性事業單位，面向社會全體人群，提供基本公共服務，由政府投資舉辦，財政全額撥款，執行政府確定的價格政策和免稅政策；非營利性事業單位，面向社會主要人群，提供基本和準公共服務，由社會、企業或個人投資興辦，自我運營發展，政府可出資購買其服務，不以贏利為目的，經營收入扣除成本后用于自身擴大再生產，實行政府指導價格和部分減免稅政策；營利性事業單位，面向社會部分人群，提供較高水平和個性化的服務，由社會、企業或個人投資興辦，自我運營發展，必要時政府亦可出資購買其服務，以贏利為目的，實行價格放開和政府相應的稅收政策。公益性和非營利性事業單位應成為社會事業發展的主體。推進經營性社會事業產業化的進程。深化社會事業單位內部改革，形成富有活力和效率的管理運營機制。要建立新型的法人治理結構。公益性和非營利性事業單位，也應具有法人地位，采取企業化管理方式，以降低成本，提高運行效率。營利性事業單位，應建立現代企業制度，在競爭中求得發展。要建立競爭性的勞動人事制度，全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優勝劣汰的制度。要建立有效的激勵和約束機制。

（三）大力培育發展社會組織

改革開放以來，我國社會組織得到了較快發展，但功能結構和服務對象結構不盡合理，學術性團體多于公益服務團體，為優勢群體服務團體多于為弱勢群體服務團本，作用范圍也很有限，相關的法制還不完善。在社會轉型期，要建立起黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，就必須大力發展社會組織。要通過政府倡導支持、建立規范發展的制度體系等途徑，順應社會的要求，整合社會管理資源，培育各類社會組織，包括社團、行業組織和社會中介組織、志愿團體等。發揮他們在參與社會管理方面的作用，表達不同群體利益訴求，培養社會成員民主的生活方式；發揮他們在社會監督方面的作用，提高社會的自主和自律能力，建立社會化的評估制度；發揮他們在滿足社會多樣性需求方面的作用，拓寬資金來源渠道，擴大群眾對公共服務的選擇空間；發揮他們在提供互助方面的作用；發揮他們的自治作用，加強社會融合，讓社會成員互相幫助，解決社會問題，自覺維護安定團結。在培育發展的同時，要進一步優化社會組織功能，加強規范引導和監督管理，提高社會管理能力建設，確保可持續發展。

（四）大力加強社區建設和管理

在我國，社區主要是以一定地域集中居住的居民構成。隨著經濟和社會轉型，社區的重要意義得以彰顯。由于社會成員的工作流動性加大，以及單位社會和福利職能的剝離，單位所有制淡化，人們居住的社區成為加強社會管理和提供基本公共服務的新平臺。個人的基本生活和福利需求，如家庭服務、基本醫療、老年人和殘疾人照料、文體活動、終身教育等都能在社區中得到滿足；社會保障和離退休人員的社會化管理需要依托社區；通過社區可以將社會流動人口、非正規就業和失業人員、最低生活保障人員管理起來，提供基本生活和福利保障，促進就業；社區也創造鄰里互助，弘揚社會道德風尚的環境。基層社區的和諧是構建和諧社會的重要要素。要探索新的社區發展和管理模式，健全社區管理組織體系，建立政府與非營利組織、企業在社區建設中的伙伴關系，把一部分政府可以不直接承辦和企事業單位剝離的社會職能、服務職能交由社區承擔。要提高社區居民的自治程度，發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，使社會弱勢群體在社區中得到幫助和支持，建立起社區居民之間互相信任、互相關懷的關系，增強社區的認同感和凝聚力，促進全社會精神文明的提高。要加強社區基礎設施建設，對社區事務中基層黨組織建設、弱勢群體保護等純公益福利部分和家庭服務、物業管理等非營利或營利部分，要實行區別政策予以推進，不斷豐富社區建設的內容，完善社區功能。

（作者系國家發展改革委社會發展司助理巡視員）