發展中國家城鄉統籌得失及啟示

一、發展中國家城鄉統籌經驗

第二次世界大戰以后，許多發展中國家采用了優先發展工業的戰略。對工業實行保護政策，給工業以大量補貼，提高農業所需工業品投入的價格，壓低糧食和農業原料的價格，希望通過工業的發展帶動農業和整個經濟的發展。結果事與愿違，在這種“以農養工”的策略下，發展中國家的農業產值在GDP中所占比重迅速下降，而農業勞動力在全部就業量中卻緩慢下降，兩者間出現極不對稱現象。二元結構沒有消除，城鄉之間、工農業之間的發展差距反而擴大了。農業發展的停滯導致普遍貧困，大量失業，收入分配不均，經濟增長停滯等一系列社會和經濟問題。大量資金投放在城市，傳統農業得不到改造，城鄉工資的差別，使貧困的農村人口大量向城市遷移，這不僅加劇了城市的失業，而且還影響了農業的發展，使城鄉雙重失業并存，帶來城鄉之間的“相互毒化”。自20世紀60年代以來，很多發展中國家開始注意城鄉的協調發展，對城鄉關系進行再探索。這些國家開始摒棄先前那種“先集中在城市發展工業，再回到農村，支持農業發展”的路子。開始注重城鄉統籌發展。

第一，改善農業生產軟硬環境，增加農業投入。

巴西政府在1965—1985年用于農業的政策資金累計約2191億美元，其中310億用于農業補貼，其他用于投資和市場政策。1985年非洲國家元首和政府首腦會議通過的《1986—1990非洲經濟復興優先綱領》指出，“對農業的投資占總投資的20—25％，這是比較理想的”。

第二，進行土地改革。

主要有兩種形式：“規模縮小式”和“土地銀行式”。墨西哥把大土地所有轉變為小農場所有。巴西則是由聯邦政府向農民提供信貸用于購買農村地產，從而推動社會基礎設施建設。菲律賓是先征收土地分配給無地或少地農民，然后由土地新主人分期向土地銀行交付土地購買費，銀行再付給原地主。

第三，鄉村工業化。

在農村地區開設工廠，使農村剩余勞動力離土不離鄉就業，增加收入。縮小城鄉差別。泰國政府在第四個五年計劃期間（1977—1981），開始著重發展小規模勞動密集型農村工業，以后又采取多項計劃和措施來促進農村工業化。

第四，優化城市布局。

發展中國家一般采用三種形式布局城市，發揮城市的帶動作用。一種是擴散化布局，使經濟增長由中心城市向外圍擴展。第二種是設新城，以邊遠資源開發地區或者以進行“綠色革命”的地區為新城建設點，形成新的增長極。1967年巴西政府為了加速邊遠農村的開發，在遠離海岸一千公里的亞馬遜大森林中的馬瑙斯建立增長極以帶動整個亞馬遜地區的發展，1974年后，在這個增長極的輻射下，亞馬遜地區又建立了17個次增長極，形成了帶動整個區域開發的發展網絡。第三種是發展小城鎮，在廣大的農村地區形成多個經濟增長點。

二、幾點啟示

（一）統籌城鄉發展的長期性和階段性

發展中國家的經驗說明，城鄉經濟一體化和城鄉差別的消失決非一蹴而就，是一項長期性的系統工程。統籌城鄉發展不是超越階段，盲目奢求城鄉同樣發展。短期內完全消除城鄉差距，實行完全相同的城鄉政策既不現實也無法完成。我們要縮小的城鄉差距是那種過大的、不合理的差距。按照執行的難易程度我們不妨按照先易后難的做法：先實行城鄉經濟統籌、再城鄉社會統籌、最后是城鄉政治統籌的辦法協調城鄉發展。拿農業勞動力轉移為例。如果把農業勞動力份額由75％下降到10％，視為一國基本完成農業勞動力轉移的話，則英國大約用了三個世紀的時間。美國大約用了一個世紀的時間。即使轉移速度最快的日本，也用了近一個世紀的時間。

（二）城鄉統籌需要政府強力介入

政策對農業的扶持和保護對于農業發展至關重要，發達國家和發展中國家都竭盡全力從立法、政策（包括財政、金融、外貿）、科技教育等方面，為農業發展保駕護航。農業政策目標的實現要有相應的政策措施相配，現階段的收入支持政策可考慮以間接支持方式，即通過農業基礎設施建設、加強農業科研和推廣等措施，來提高農業的生產能力和競爭能力。對農產品環境項目進行補貼。要用立法手段規定財政支農資金占財政總支出的比重，擴大銀行的農業貸款份額，對中長期農業貸款實行較低的貸款利率和較長的還款期限。政策的制定還要重視農業技術進步，用先進技術改造農業，推動農業發展，只有這樣農村經濟才能大規模發展，城鄉才能形成良性互動。為適應農業科技發展的要求，要加強農業教育，開展農民教育培訓，使億萬農民整體素質提高。充實學校教育與社會教育中有關農業的內容，為城市居民提供更多體驗農業的機會，使其加深對農業的理解和支持。

（三）大力發展農民合作組織

農民合作組織在農業發展中起著不可替代的作用。這些組織不僅減少了中間商對農民的侵害，而且增強了農戶抵御市場風險和意外自然災害的能力。在當前農業日趨市場化的形勢下，存在著如何把一家一戶的農民組織起來，面對國內、國際市場，提高農民在生產流通領域的增殖利潤問題。把農民與市場通過發展龍頭企業和訂單農業聯結起來，培養一批在農民中有威望和信譽的農業經紀人，帶領農民開拓市場。讓訂單農業和農業龍頭企業形成良性互動，解決農民種地賣難的后顧之憂，穩定生產，而且引導農民種植結構優化、品種優化，積極地發揮了市場對生產的指導協調作用。促使農產品加工經銷龍頭企業轉變觀念，主動面向農村，建立自己的優質產品原料基地，推動農業產業化基地向規模化、規范化、社會化大生產發展。訂單農業和龍頭企業的發展成長過程也是農村勞動力轉移的過程。

（四）壯大統籌切入點——縣域經濟

借鑒發達國家的“逆城市化”和發展中國家的“過度城市化”經驗，大力發展城鄉統籌的切入點——縣域經濟。近些年來，在發達國家由于小城鎮的興起和城市郊區的發展，吸引了大量城市人口向城郊的遷移或回流，形成了城鄉經濟一體化過程的“逆城市化”趨勢。其主要特征是人口由城市向郊區和小城鎮遷移。在發展中國家卻存在“過度城市化”現象，即工業化進程明顯低于城市化進程。如1980年巴西城市居民占52％，同期制造業就業人數只占20％。在我國，縣域經濟處于城尾鄉頭的位置，縣域經濟應該成為統籌城鄉協調發展的重要載體。縣域經濟與農民負擔息息相關，當縣財政困難時，農民負擔往往居高不下，不利于農業發展。我國中、東、西部經濟發展不平衡，主要體現在這些地區的縣域經濟發展的不平衡上。解決“三農”問題，要以縣域經濟為突破口，在縣域發展農村工業，在縣域推進城鎮化。在縣域推進農業產業化，發展現代農業。我們要把不斷壯大縣域經濟作為轉移農村剩余勞動力的重要途徑，作為城鄉平等協調發展的切入點。