大力發展縣域經濟 促進農村富余勞動力就地轉移

為進一步研究發展縣域經濟對我國農村富余勞動力就地轉移的促進作用，最近，我們先后到江蘇、吉林兩省開展了以“發展縣域經濟，促進農村富余勞動力就地轉移”為主題的專題調研活動，分別在江蘇選取了以勞動力輸入為特征的太倉市和勞動力輸出為特征的阜寧縣，在吉林選取產糧大縣東遼縣和二三產業比較發達的通化縣，作為此次調研的重點。

一、發展縣域經濟對促進農村富余勞動力就地轉移具有重要作用

（一） 當前我國農村富余勞動力轉移的基本特征

改革開放以來，我國農村勞動力轉移經歷了兩個高潮期。一是1984—1988年，年均轉移農村勞動力1100萬人，增長23%；二是1992—1996年，年均轉移超過800萬人，增長8%。1997年以后，農村勞動力轉移增速逐年下降，1997—2003年，年均轉移500萬人，增長約4%。2003年僅轉移490萬人，增長3%。截止到2003年末，全國共轉移農村勞動力1.7億人，占農村勞動力總量的35%。總體上看，有以下3個明顯特征，即：第三產業是我國農村勞動力轉移的主渠道；外出務工是近年來我國農村富余勞動力轉移的主要增長因素；縣域經濟已愈益成為吸納農村富余勞動力轉移的主體。

（二）農村富余勞動力就地轉移程度與縣域經濟發展水平有著很強的關聯性

從我們重點調研的4個縣市的情況看，可以得出以下兩條基本結論：

第一，縣域經濟比較發達地區，由于其第二、三產業能夠創造出較多的就業崗位，農村富余勞動力實現就地轉移比較容易。江蘇省太倉市和吉林省通化縣就屬于這一類型。如位于蘇南地區的太倉市，鄉鎮企業眾多，縣域經濟發達，市場就業空間廣闊，當地現有農村勞動力已基本實現就地轉移。2000年以來，全市GDP已連續5年保持兩位數增長，2004年實現財政收入31.76億元。目前，全市已經形成電子能源、石油化工、輕工造紙、紡織服裝、精密機械與汽車配件等主導產業，三次產業的產值比例6∶58∶36。全市現有農村勞動力19.6萬人，其中從事第一產業的勞動力占14%，從事二、三產業的占78%，農村富余勞動力不到8%。同時，由于經濟快速發展，特別是第二產業的發展，全市還吸引了總計達25萬人的外來務工人員，外來務工人員已超過了當地農村勞動力總數。同樣，作為東北地區重要的制藥基地和吉林省縣域經濟比較發達的通化縣，不斷加強藥材基地建設，加快第三產業發展，吸納當地農村富余勞動力就地轉移。目前大部分農村富余勞動力已實現就地轉移，外出務工勞動力僅占全部農村富余勞動力的20%。

第二，縣域經濟不發達地區，由于二、三產業發展難以滿足當地農村富余勞動力就業，勞動力外出務工成為農村富余勞動力轉移的主要形式。阜寧縣和東遼縣就屬于這一類型。阜寧縣地處蘇北地區，是江蘇省重要糧食產區，人口106萬，其中農村人口76.9萬，農村勞動力41.4萬。受經濟發展水平制約，當地二、三產業難以吸納大量農村富余勞動力。近幾年來，這個縣加強農村勞動力技能培訓，努力拓寬勞務協作渠道，強化農民工權益保護等各項措施，已經逐步形成了政府推動、市場運作、流動有序、管理規范、服務完善的城鄉一體化的勞務輸出格局。2004年全縣轉移農村勞動力20.7萬，占全部農村勞動力的50%。東遼縣也是典型的農業大縣，財政窮縣。全縣人口40萬人，其中農業人口32萬人，2004年財政收入只有7611萬元。近年來，當地政府緊緊抓住國家振興東北老工業基地的契機，實施項目興縣戰略，努力促進當地經濟的發展和農村富余勞動力就地轉移。同時，該縣不斷加強對農民的培訓力度，引導農村富余勞動力外出務工。2004年，全縣農村外出務工人員5.6萬人，占農村富余勞動力總數的62%，人均勞務收入5000元。

（三）發展縣域經濟有利于就地吸納農村富余勞動力

1．發展縣域經濟，加快小城鎮建設，有利于低成本、高效率地吸納農村富余勞動力。與大中城市相比，縣域經濟是城鄉結合的經濟，縣域內有連接城鄉的縣城，有星羅棋布的小城鎮，還有很多土生土長的鄉鎮企業，在經濟發展中對技術含量的要求相對較低，從而吸納農村富余勞動力所需就業費用和城市基礎設施費用也低。據有關專家測算，在城市中安置1個勞動力需要4—5萬元，而鄉鎮企業吸收1個勞動力僅需4000元。可見對于相同的資源，小城鎮在吸納農村富余勞動力轉移方面發揮的效用更大。

2．發展縣域經濟，促進中小企業發展，可以更多地吸納農村富余勞動力。一是中小企業大部分是勞動力密集型企業，具有較強的吸納勞動力的能力；二是中小企業吸納就業的要求相對較低，適應我國農村現階段勞動力的素質水平；三是中小企業投資規模小，容易創辦，適應民間資金的規模特點；四是中小企業以民力、民營為主，它的產生和發展動員了民間資金的生產投入，彌補了國家對農村的投入不足，為農村經濟的發展注入了新的活力，從而推動了農村城鎮化建設和農村第三產業的興起，進一步擴大了就業領域，有效地轉移了農村富余勞動力。

3．發展縣域經濟，有利于發展農村第三產業，提高對農村富余勞動力的吸納能力。一是隨著縣域經濟的發展，分散居住的農村人口不斷向小城鎮聚集，增加對電力、交通、供水、餐飲、娛樂、商業及社區服務等需求，促進第三產業的發展；二是隨著縣域經濟的發展，小城鎮連接大中城市和廣大農村的橋梁作用日益加強，從而促進農產品交易市場、農村資金市場及農業生產資料市場的發育。

二、當前縣域經濟發展在促進勞動力就地轉移中存在的主要問題

（一）縣域經濟吸納農村富余勞動力的能力不強。現階段，相當多的縣特別是一些傳統的農業大縣，產業結構單一，工業基礎薄弱，加之原有企業機制不靈活，導致縣域經濟發展水平不高，就業空間狹小，吸納勞動力水平較低。一是從新增勞動力轉移來看，目前外出務工已經成為農村勞動力轉移增長的主要途徑。二是從返鄉勞動力情況看，從縣域經濟返回農業的勞動力逐年增多。

（二）農村富余勞動力素質不高、技能不足。匯總有關資料，從文化素質看，目前已轉移出的農村勞動力中，僅有20%左右具備高中以上文化程度。其中文盲勞動力占1.5%，小學文化程度的勞動力占16.5%，初中文化程度的勞動力占61.7%。85%以上的農村富余勞動力沒有接受過系統的專業技能培訓。由于文化素質低，又不具備專業技能，使得農村轉移勞動力的就業空間狹小，只能選擇從事一些簡單的體力勞動，造成這些崗位競爭激烈，工資水平低下。隨著我國經濟增長從粗放型向集約型的轉變，企業對勞動者的素質和技能的要求會越來越高，而眾多低素質、無技能的農村勞動力則無法實現由傳統農業部門向現代工業部門和城鎮的轉移。

（三）城鎮化發展滯后，影響了城鎮集聚勞動力能力的發揮。主要表現在兩方面：一是小城鎮數量多、規模小、基礎設施不足，難以發揮人口集聚和產業發展作用。二是城鎮化進程慢于農村勞動力轉移的速度。改革開放以來，我國農業勞動力占全社會勞動力的比重下降了25個百分點，而城鎮人口比重只上升了20個百分點。農村城鎮化發展滯后，造成農村非農產業結構升級緩慢，延緩了農村勞動力轉移的步伐。

（四）保障水平低，政府職能轉變和體制改革有待深入。農民工作為新的城鎮工人群體，已占到了城市人口的1/4，日益成為產業工人中的主力軍。但是由于城鄉二元結構的存在，進城的農民工無法獲得應有的社會保障和城市居民待遇。

縣域經濟吸納農村富余勞動力水平低，最根本的原因還在于縣域經濟發展嚴重滯后，特別是目前仍存在一些體制性制約因素。主要有以下幾條：

一是經濟結構調整步履維艱。從總體上看，我國縣域經濟結構仍處于低級化水平，長期的計劃經濟體制造成縣域經濟結構單一，產業、產品雷同，自給自足的小農經濟色彩難以在短期內抹掉。由于政策、機制、市場等因素的制約，縣域經濟結構調整短期內難以有大的突破和質的飛躍。

二是縣域經濟發展中的財政、金融體制和土地等制約。（1）現行財政體制不利于縣域經濟的發展。近十多年來，財權不斷上收，事權不斷下放，縣以下政府可用財力嚴重削弱，縣級財政多數是“吃飯財政”，甚至是飯也吃不飽的財政，既無力向本地居民提供基本的公共產品和服務，也難以對縣域經濟發展提供財政支持，尤其經濟欠發達縣更是如此。就多數縣（市）來講，目前普遍財力弱、負債多、包袱重、壓力大、財政入不敷出等問題。（2）現行金融制度不利于縣域經濟的發展。目前縣以下居民存款中的50%以上都流入了大中城市，縣級金融機構沒有貸款審批權。縣域內中小企業貸款難的問題十分突出，鄉鎮企業和民營經濟發展很難得到金融支持。（3）土地征用制度不利于縣域經濟發展。

三是城鎮化進程緩慢。由于在城市化進程中長期存在著大城市偏向，對縣城和中心鎮建設投入和資源配置不足，縣鄉財政自身薄弱，也無力投資，導致小城鎮布局分散，規模不大，公共設施不足，制約了城鎮經濟的發展和勞動力吸納能力的增強。

因此，必須從體制機制方面入手，努力消除制約縣域經濟發展的一些障礙，明確當前和今后一個時期農村富余勞動力轉移的重點。

三、未來一段時期，促進農村富余勞動力就地轉移的工作重點

我們認為，未來一個時期，就地轉移仍將是我國農村富余勞動力轉移的主要途徑。目前，我國城市化進程以每年1個百分點的速度推進。預計到2020年，城鎮化水平可達到50%左右以上。即使按當時人口達到14億的水平計算，15年后全國還有大約7億人留在農村。因此，企望短期內通過城鎮化道路來實現農村富余勞動力的快速轉移是不現實的。大力發展縣域經濟，促進農村富余勞動力就地轉移，仍是未來一段時期我國農村富余勞動力轉移的主要途徑。

同時，也應該看到，就地轉移模式本身也存在難以克服的弊端，容易形成鄉鎮企業布局的分散化、小城鎮建設的無序化和棄農人口的兩棲化等“農村病”，造成水土等資源的嚴重浪費和環境破壞的加劇，進一步阻礙鄉鎮企業的升級改造和小城鎮建設的發展，加劇我國城市化與工業化水平之間的差距。為此，必須要把農村富余勞動力轉移的短期、局部目標與長期、宏觀目標有機結合起來，遵從我國農村富余勞動力轉移本身固有的規律和階段性要求，一方面通過大力發展縣域經濟，鼓勵農村二、三產業和鄉鎮企業的適度集中，努力擴大小城鎮規模，促進農村富余勞動力就地轉移；另一方面，也要充分挖掘并發揮大中城市的潛力和作用，推進戶籍制度和社會保障制度改革，消除農民進城的種種限制性障礙，加快推進我國城市化步伐。

促進我國農村富余勞動力就地轉移的工作重點是：

（一）大力發展農業產業化經營，挖掘農業就業潛力。要從資源條件出發，全面推進農業和農村經濟結構戰略性調整，實施種植業、養殖業等優勢產品區域布局規劃，推進優勢農產品生產基地和產業帶的建設，形成專業化優質高效農業生產體系，促進土地適度規模經營。大力發展糧食加工業，提高糧食綜合效益，使糧食產業成為糧食主產區農民增收的支柱產業。大力發展畜牧業和農牧林產品精深加工，拉長產業鏈，提高產品附加值。支持以農產品加工和流通企業為重點的農業產業化龍頭企業加快發展，重點引導扶持農民、企業發展民間性、自律性的農產品行業協會和以農產品生產或營銷專業戶為主體的農民專業合作組織，逐步形成專業農戶、專業加工企業和流通企業、農產品行業協會構成的農業產業化經營體系，提高農民進入市場的組織化程度。

（二）加快鄉鎮企業和農村二、三產業發展，拓展本地就業空間。要按照統籌城鄉發展的要求，鼓勵、支持、引導鄉鎮企業發展。要進一步加快體制機制創新和二次創業，提高鄉鎮企業的自主創新能力和市場競爭能力，建立新型鄉鎮企業。要按照現階段我國鄉鎮企業梯度發展的規律性要求，堅持因地制宜、分類指導，做好鄉鎮企業的空間布局和產業接續轉移，促進鄉鎮企業的產業升級和產品升級換代。要大力發展農村二、三產業，支持農產品加工業、農村手工業、特色旅游業發展，支持建立農村專業商品交易市場，完善生產要素市場。充分發揮農民專業合作組織和各類中介服務機構的作用，發展經紀人隊伍。

（三）加強小城鎮建設，發展小城鎮經濟。堅持走中國特色的城市化道路，充分發揮城市對農村和整個國民經濟的帶動作用。加強對縣域小城鎮建設和村莊集鎮建設的規劃指導，逐步形成以縣城和有條件的建制鎮為基礎，有機聯系一般集鎮和中心村的城鎮體系。

（四）加強農村基礎教育和農民工培訓工作，提高農村勞動力素質。一是要加強農村中小學基礎教育。應盡快扭轉全國教育資源分配不均的局面，進一步加大對農村地區的基礎教育投入，盡快免除農村基礎教育費用，減輕農民教育負擔。全力推進普及9年義務教育，在有條件的地方開展普及12年教育試點，大力推動農民職業教育。二是要整合農村教育資源，加大農村勞動力培訓力度。繼續推進“陽光計劃”，不斷擴大農民工免費培訓規模，提高農村勞動力技能。鼓勵和支持社會力量參與農民工培訓。進一步加強農村勞動力轉移培訓基地建設。

（五）加快農村改革步伐，盡快消除農村富余勞動力轉移障礙，保護農民合法權益。一是要加快推進戶籍制度改革。要按照國務院《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，加快小城鎮戶籍管理制度改革。除北京、上海、廣州等特大城市外，其他大中城市也要加快戶籍制度改革步伐，讓農村富余勞動力轉得出、留得住、能發展。二是要完善土地制度，推進農民承包土地合理流轉，保護農民在土地流轉中的合法權益。要加快小城鎮土地使用制度的改革，降低農民進城“門檻”。三是要健全農民的社會保障制度。逐步建立和完善農村醫療、養老和失業保險制度。四是積極推進財政管理制度改革，加強縣級公共財政建設。五是繼續深化農村稅費改革，加快鄉鎮機構、農村義務教育管理體制和縣鄉財政體制改革。六是改進完善縣域金融服務體系，促進縣域經濟發展。

此外，還要進一步加強農民合法權益的保護，加大對農民工維權的支持力度。

四、促進縣域經濟發展的若干政策建議

（一）堅持把發展縣域經濟作為實施統籌城鄉發展戰略的切入點來加以推動。一方面，我國農村絕大多數分布在縣域范圍內，農民絕大多數居住在縣以下，發展縣域經濟的主題就是要解決“三農”問題；另一方面，縣域經濟又是聯系大中城市發展的橋梁和紐帶，縣域經濟的發展，既為大中城市提供了各種生產生活資料，又為大中城市的發展提供了巨大市場需求。因此，發展縣域經濟是統籌城鄉發展的結合點，也是城鄉一體化的切入點。

要充分發揮縣域經濟的政策歸集和產業聚集的平臺作用，把“三農”問題的解決提升到統籌城鄉發展、促進縣域經濟發展的層次，轉換工作思路，真正跳出就“三農”抓“三農”。只有這樣，才能真正實現農村社會經濟協調發展，才能加快我國“三農”問題的解決。

建議進一步明確發展縣域經濟是促進我國“三農”問題解決和全面建設小康社會的一項重大戰略，盡快出臺促進縣域經濟發展的相關政策意見。

（二）推進行政管理體制改革，擴大縣域經濟社會管理權限。當前，行政層次過多、行政成本過大、縣域內經濟社會管理權限過小、事權責權不平衡已成為制約縣域經濟發展的重要問題。為此，建議進一步加快行政管理體制改革，減少政府行政層級，開展省直管縣試點，加大撤鄉并村力度，簡政放權，提高縣市配置資源的權利和解決自身問題的能力。要研究合理劃分縣級事權，加強和完善縣級政府的社會管理權、公共服務權、市場監督權等經濟和社會管理權限，使縣級政府有更大的發展自主權和決策權，激發縣域經濟發展活力。要強化產業政策的指導作用，按照投資體制改革和行政審批制度改革的要求，減少行政審批項目，下放投資項目審批權限，將投資項目的決策權下放給各類投資主體。深化財政管理體制改革，合理調整財政分配關系，適當提高縣級財政的留成比例，擴大縣級金融機構審貸權限。

（三）進一步加大對縣域經濟發展的支持力度。一是要加強規劃指導。二是加強基礎設施建設和生態環境保護。要提高對縣域特別是中西部地區、民族地區的投入，加強縣域特別是廣大農村交通、通訊、供水、供電、廣播影視、信息網絡等基礎設施的統一規劃和建設等。三是要加強對縣域產業發展的協調和支持。國家通過制定產業政策，加強協調指導，支持各類優勢企業進入縣域發展特色產業，加強不同地區之間、中心城市與縣域之間的經濟交流與合作，鼓勵沿海發達地區向內地轉移勞動密集型產業。對縣域經濟支柱產業、特色產業項目給予專項支持。加強對中小企業發展的產業指導和技術服務。四是進一步完善省以下財政轉移支付制度，加大對縣級財政一般性轉移支付力度。中央對省的轉移支付資金重點補助到縣(市)，省級財政一般性轉移支付資金以縣(市)為單位進行測算核定，確保按時足額到位。不斷拓寬籌資渠道，加大對農村社會公共事業的投入。要進一步降低對欠發達縣公共投入和基礎設施專項資金的縣級配套比例。將部分土地出讓金用于農業土地開發，新增建設用地有償使用費除上繳中央部分外，上繳省級部分重點用于縣(市)耕地開發。

（四）要把壯大民營經濟作為縣域經濟發展的突破口。要采取“抓大促小帶中間”的辦法，促進民營經濟的整體提升和群體拓展。“抓大”就是要督促和引導規模企業，通過建立現代企業制度，實施強強聯合，以龍頭優勢輻射帶動民營經濟整體水平的迅速提升。“促小”就是通過采取典型引路、示范帶動、結對聯誼、政策扶持等措施，鼓勵支持更多的農戶介入務工經商，壯大民營經濟群體規模，擴大富裕面。“帶中間”就是通過龍頭企業帶動小業戶群體的發展，促進中小企業在現有基礎上增強技術創新能力，發揮優勢，揚長避短，在某一產品、某一環節上做優做強，提高市場競爭能力。要進一步消除民營經濟發展的政策體制障礙，凡是法律規定未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，農村個體工商戶和私營企業都可以進入。同時，國家要在稅收、投融資、資源使用、人才政策等方面，對農村個體工商戶和私營企業給予支持。

（五）進一步加快推進縣域特色經濟發展。縣域經濟發展的生命力在于特色。目前，我國東部“長三角”和“珠三角”等經濟發達地區，已經形成了完整的產業集群和“一鎮一品”的特色經濟發展格局，中部地區部分縣市的“一縣一特”型縣域經濟也已出具規模。要適應國際制造業中心向我國轉移的有力時機，加快實施區域化布局、專業化生產和產業化經營。下一步，各地要進一步結合本地優勢資源、綜合考慮交通區位、產業結構、市場定位、科技水平等綜合因素，在全國、全球經濟發展新格局中，打造自己的特色，擴張自己的優勢，建立自己經濟發展的“坐標系”，大力培植“人無我有、人有我優、人優我特”的市場“亮點”，開辟適合自己發展的新路子。

（六）加快提升縣域經濟工業化水平。要走新型工業化道路，合理開發資源，保護環境，變資源優勢為經濟優勢，使縣域經濟逐步改變單純依靠農業發展的狀況。堅持資源型和非資源型產業并舉，大力扶持一批骨干企業，壯大支柱產業，培育知名品牌。積極發展專業市場帶動的工業生產體系，努力做到“專精特優”；積極發展產業配套型和科技應用型工業企業，主動承接發達地區、中心城市經濟輻射和產業轉移；努力引進高新技術產業，注重用高新技術改造和提升傳統產業。鼓勵工業園區打破行政區劃界限，集中連片布局，推動資產重組，促進鄉鎮企業向產業集聚區和小城鎮集中，提高縣域產業集中度，逐步形成專業化生產、社會化分工協作的區域發展格局，探索區域特色產業帶動其它產業全面發展的新路子。

（七）進一步優化縣域經濟發展的環境。優化環境要通過積極創建“服務型”政府，切實從“管理企業、管理百姓”向“服務企業、服務民眾”轉變，最大限度地實現行政提速、審批暢通和辦事高效；在服務領域上，要從適應企業和民眾的實際需求出發，由單一搞審批辦手續向搞好產業指導、信息咨詢和市場體系的健全完善等方面拓展；要不斷健全政府部門行政效能評估監督制度，從源頭治理，從機制入手，堅決清除一切不利于環境發展的障礙。經濟發展無盡頭，創優環境無止境，如何在國家政策和發展的大環境中，優化縣域經濟發展環境是一個長期的課題，只有上下齊心，協調發展，才能使縣域經濟充滿生機活力，為整個國民經濟的發展做出更大的貢獻。

（調研組成員：胡恒洋、劉蘇社、張俊峰、邱國軍、蔡平）