情報改革重織美國間諜網

在布什總統的積極游說下，經過與軍方的艱苦談判，美參眾兩院終于通過《情報改革法案》，啟動了自中央情報局成立以來美國規模最大的一次情報改革進程。此次改革的最大特色是中央集權化，力圖通過設立國家情報主管之職，建立國家反恐中心等等，打破各個情報部門之間的藩籬，將“散落的點連成線”，將“單個的主機互聯成網”，更有效地打擊恐怖主義。

全面改革情報系統的呼聲緣起于９．１１恐怖襲擊的“毫無預警”。２００４年７月公布的９．１１最后調查報告更是明確地提出了“一場戰斗，一個團隊”的口號以及五項重要改革建議：設立內閣級“國家情報總長”，統轄１５個情報部門；成立“國家反恐中心”，整合國內外反恐戰略情報和行動；超越部門界線，以網絡共享系統整合和分享各方反恐信息；加強國會情報委員會監督權，以提高工作效率；改聯邦調查局和本土防御力量，使之更具戰斗力。

國防部削權

早在２００４年８月初，布什為在大選之年贏得民心，便向國會提議設立情報主管和國家反恐中心。誰知國防部長拉姆斯菲爾德立即跳出來反對。參謀長聯席會議主席邁爾斯也致函眾議院，表示“有關方案可能導致國防部長無法直接將重要情報傳送給前線官兵”。軍方之所以如此敏感，是因為改革觸及了他們的根本利益———錢！

１９９５年以來，美國的情報預算分成三個部分：國家對外情報計劃，資助出于“全國性”需求而采取的對外情報和反間行動，與其相對應的是單個部門或機構的情報需求；聯合軍事情報計劃，主要由國防部負責，資助涉及整體國防的情報活動，與具體兵種的需求相對應；戰術情報和相關活動計劃，由各個具體兵種負責運用。普遍估計美國情報預算為４００～５００億美元。其中國家對外情報計劃約占２００～２７０億美元，聯合軍事情報計劃約占５０～７０億美元，戰術情報和相關活動計劃約占１２０～１５０億美元。除第一部分由中央情報局和國防部、聯邦調查局等情報部門分享外，后兩者完全由國防部支配。而根據“９．１１委員會”的建議，全國情報系統的統一預算由國家情報主管向國會提出，撥款直接交給他，再由他在各情報單位之間進行分配。國家情報主管不僅被賦予“編制和決定”各部門在國家情報計劃（原國家對外情報計劃）內的預算，還授權他根據情報工作需要，在情報機構之間調撥預算（調撥幅度不超過５％）。國防部在情報經費方面的權力被大大削弱，拉姆斯菲爾德能不急眼嗎？

２００４年１１月２０日感恩節將近的時候，情報改革法案本來極有希望在眾議院通過，但眾議院議長哈斯特被迫在最后關頭撤回法案。因為共和黨議員、軍事委員會主席亨特（與拉氏過從甚密）和司法委員會主席森森布倫納都對此表示反對。亨特擔心，情報機構改革內容可能會擾亂軍方的命令流程，作戰士兵可能會因此遭遇危險。這讓布什大為不滿，社會輿論的矛頭也對準了拉姆斯菲爾德，稱他是情報改革的絆腳石。雖然拉姆斯菲爾德迫于多方壓力說了“軟話”，表示支持布什的立場，但亨特就是不改口，副總統切尼親自出馬也沒能說服他。最后還是布什親自寫信，確認亨特堅持的“美國情報機構的指揮鏈和權威相統一的原則不會改變”，并且在法案上加了一句：國家情報主管不得損害國防部的法定職權，亨特才投了贊成票。而這與９．１１報告所設想的權勢極大的“情報沙皇”角色已經有了相當的距離。

非法移民問題掣肘

情報改革議案在非法移民管理上也遭到共和黨保守派的詬病，涉及的主要是應否統一全國規定，拒絕向非法移民發放駕駛執照。目前，美國大多數的州限制非法移民取得駕照。

民主黨議員多主張核發駕照給非法移民。他們指出，許多開車到農場、菜園和牧場工作的非法移民須依賴駕照才能謀生，并稱拒絕向非法移民發放駕照的條款是“反移民”條款，加強邊境管理比拒發駕照更重要。

眾議院司法委員會主席森森布倫納（共和黨人）則堅決反對向非法移民發放駕駛執照。他認為，持有駕照是合法居民才享有的特權，尤其在９．１１攻擊后，核發駕照給非法移民會增加國內安全的危險性，此舉也將吸引更多人非法入境。９．１１劫機者曾獲得了６３本不同的駕駛執照。這為他們在美國國內自由行動以及登上飛機提供了極大的便利。所以該條款不是“反移民”，而是屬于國內安全問題。最終，森森布倫納的要求沒有被采納，這一議題留到下一屆國會討論。

難有突破

在不足半年的時間里，情報大改革便從構想一步步變為現實，它反映了美國人再造情報機構的急迫心情。但美國情報機構改革能否達到預想目標很值得懷疑。

如果情報工作也可以視為一種產業的話，那么邊際效用遞減的規律也適用于情報機制改革。早在２０世紀９０年代中期，就有情報學家指出，在預警改革方面，“美國通過組織辦法解決情報問題已經到達利潤遞減的臨界點了”。其實，根據歷史經驗，像９．１１這樣的突襲是很難預防的。據統計，納粹德國入侵蘇聯時，斯大林忽視了８４次預警。從１９１４年到１９６８年的６８次戰爭奇襲中，預警的失敗率高達９１％。所以法案通過后，美國學者評論說，“重組可能會使情報工作效率稍稍得到改善，但它不會帶來突破”。

情報主管的權力也還很不明晰。按照以往的法律規定，中央情報局局長的權力也很大，同時兼任總統的情報顧問，負責協調各個情報部門的工作，但是在實踐中其政令所及僅在中央情報局內部。所以未來情報主管的勢力大小主要看他與總統的私人關系如何。如前中情局局長特內特所說，這樣一個不直接負責行動的情報主管并不利于工作的協調。他不容易確定工作的重點所在，而且一旦出現了情報失誤，追究起責任來也很麻煩。

中央情報局無疑是改革的受害者，因為國家情報主管拿走了中央情報局局長很大一部分權力，但它受到的傷害還不止于此。“伊拉克門”爆發以來，中央情報局推諉責任，甚至在選舉敏感時刻向外界披露一些對布什不利的信息，讓布什痛下整肅該局的決心。新任局長戈斯上臺以來，原來的中情局高官紛紛被迫離職。但他們也發起了還擊，如戈斯在任命第三把手時就因為《華盛頓郵報》披露丑聞而流產。戈斯能否馴服中情局還是個問題。

“情報文化”的問題更是棘手。美國情報部門遠遠不像法律規定的那樣是一個中立的行政部門，而是有著發送“諂媚性情報”的深厚傳統。江山易改，本性難移。要改變５０年的傳統，不是一紙法令就可以做到的。國土安全部的失敗便是前車之鑒。