“城中村”問題淺析

“城中村”是指隨著城市經濟社會的迅速發展，城市周邊的農村不斷融入城市范圍，村民已失去或基本失去耕地，但仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營和管理體制的農村社區，其管理組織是村委會，常住人口是村民。隨著城市規劃區內的農村集體土地不斷被征用，這些地方的大多數村民在失去土地的同時依然保留其農民的身份和農村管理方式，由此帶來“城中村”問題。

貴陽市（云巖區，南明區的）“城中村”問題，是近年來市委市政府著重解決的一個突出問題。其兩城區所轄的鄉鎮——黔靈鎮、后巢鄉、云關鄉地處城郊結合部，面積123.5平方公里，下屬24個行政村，227個村民組。常住人口11萬余人，外來人口13萬余人。除少數邊遠村外，近郊的村都已趨于城市化，農業人口中近一半的土地被征撥，成為“持農業戶口的干居民”。其“城中村”可分為兩種類型：一種是“完全城中村”，即90％以上的村民均失去土地，可取消村建制的村，有宅吉、云巖、三橋、改茶、黔靈、茶店、東山、沙河等；另一種是“部分城中村”，即村民小組中有60％可取消村建制，但仍有40％的村民從事農業生產，如西瓜村、蔡關村等。

一、“城中村”所帶來的問題

“城中村”在地域上已經成為城市的一部分，但在管理體制、生活習慣、分配方式等方面仍然保持著傳統農村的舊模式，與當前社會經濟的進步、城市化進程的發展、城市社區管理體制等不相適應，因而，改造“城中村”已迫在眉睫。“城中村”所帶來的問題弊端主要表現在以下幾個方面：

管理體制和運行機制出現障礙。“城中村”已被城市社區所包圍，是一種特殊類型的社區。從地域上講，它屬于城市，從管理體制上講，它屬于農村。這些村既被納入城市管理的范圍內，又沿襲農村的管理體制，使村委會難以更好地發揮管理職責。

缺乏統一的規劃和管理，建房不規范，土地資產流失嚴重。由于土地已被征撥，村民所得安置費多半用于修建房屋出租，以維持基本生計。村民受既得利益的驅使，違章用地，亂搭亂建，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等，造成住宅用地超標，房屋質量低下，土地利用粗放，土地資產流失嚴重，并嚴重影響市容市貌。

缺乏公共設施，居住條件和環境條件惡劣。“城中村”雖位于城市，但用水、用電還是農村管網，造成水、電費用高，村民用水、用電困難。如宅吉村的麻沖村民組，由于用戶多，變壓器少，造成電壓不穩，經常停電，且還需村委會專人管理，致使電費較高，達到0.7元一度。若進行農網改造，僅安裝變壓器，就需費用約60萬元，且供電部門要求村委會出一半費用，村委會無力承擔，這成為阻礙村改居的又一障礙。其次，“城中村”的基礎設施是與原來低密度的人口相適應的，由于大量外來人口的人住，以及企業的開辦，使給排水、道路、交通、電力、郵電通訊、環衛等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫流，垃圾亂倒，空氣質量較差。再次，由于缺乏規劃的凌亂建筑，形成不了統一連續的街面，視覺環境差，有礙城市形象。此外，村內道路狹窄、雜亂無章，存在交通、消防等事故隱患。

村民子女受教育程度差。“城中村”雖在地域上是城區的一部分，但由于未納入城市規范化管理，因此導致在“城中村”中，村民及外來人口子女人學難，人好學校更難，很多為了生計而奔波的外來人口，其子女只能徘徊在高額學費的門檻之外，受教育程度遠不如城市居民子女，這樣一來，村民和外來人口子女將惡性發展成為低素質人群和社會弱勢群體。

勞動力素質低，就業形勢嚴峻。由于“城中村”村民受教育程度低，勞動就業技能差，就業門路窄，就業觀念落后，“大錢掙不了，小錢又不愿掙”，安于現狀，80％以上的村民靠出租房屋過日子，這種生活方式和生活環境對村民及其后代帶來了不良的影響。加上現在正處于市場經濟快速發展的轉型時期，政府不可能包攬村民的就業，主要還是要靠村民自謀職業，由于村民素質較低，很難找到適合自己的工作，即便是政府安排了一些就業機會，但由于長期受到封建落后思想的束縛以及缺乏現代技術，難以適應快節奏的工作方式，極容易下崗，因此“城中村”村民往往容易表現出游手好閑、不思進取的狀態，這始終是關系社會穩定的一大隱患。

人口構成復雜，社會治安堪憂。由于“城中村”村民大部分是靠出租房屋為生，致使外來人口大量涌人，人口密度過大，人口構成十分復雜。由于缺乏有效管理，“城中村”中聚居了大量職業構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”和違法事件發生的策源地，這種狀況的存在阻礙著城市的健康發展。

戶籍管理制度制約城市化的發展。按照土地征撥的有關規定，農民在土地被征撥后應轉為居民戶口，但由于涉及管理主體、選舉權、公安部門“農轉非”名額、農民集體經濟利益分配等問題，近一半的農民辦不到農轉非手續，未及時轉變為居民，使村改居工作受限，嚴重阻礙了城市化進程的有效推進。

行政區劃不清，管理上出現“真空”地帶。隨著城市化進程的加快，許多村都與其它辦事處之間形成交叉重疊的現象，“城中有村，村中有城”，村民、居民混雜居住，界線模糊，造成許多地方城建城管職責不明，計劃生育存在盲區，社會治安出現“真空”，經濟發展受限制，并且常常產生工作中的相互推諉扯皮現象，問題得不到及時解決，給各方面帶來許多管理上的困難、弊端和負面影響。如西瓜村毛安組與仙人洞地段，涉及云巖區黔靈鎮、中東辦事處、南明區云關鄉、西湖辦事處等四家單位，流動人口占總戶數的80％，計生、城管等工作總是較難開展。

二、“城中村”問題產生的根本原因

貴陽市兩城區“城中村”問題的存在和產生有其歷史原因和社會根源，概括起來，主要有六個方面因素：

特殊的地理位置。“城中村”地處城郊結合部，經過改革開放20多年的發展，城市化發展進程日益加快，城區規模的不斷擴大，農村社區被城市建設用地所包圍，成為“都市里的村莊”，這是“城中村”形成的地理環境因素。

城鄉二元結構。長期以來，由于在就業、戶籍和社會保障等方面管理的不同，生活在城市中的農民仍無法同居民享受一樣的待遇，這種農業與非農業人口政策層面上的差異是“城中村”形成的制度因素。

村民的身份未及時改變。隨著城市的發展，在城市化進程中，政府相關的一些程序未跟上，鄉鎮企業用地、農轉非等問題不規范，土地被征撥后，農民未及時得到農轉非、改變身份。

農民既得利益。由于城市發展的需要，村集體土地越來越多被征用，給“城中村”村集體帶來收益（如土地費等）。再加上村級集體經濟的發展壯大，農民享有村集體資產的分紅收益，還可以享受在宅基地建房、村集體經濟收入的分配、村級合作醫療及大病統籌、二孩生育等城市居民不曾有的優惠。正是這些利益的影響，失去土地的農民仍不愿轉為居民，這成為“城中村”現象產生的一大原因。

農民的就業問題。土地是農民的基本生存資料，“城中村”農民一旦轉為城市居民，就意味著失去土地的支配使用權。目前在征地過程中推行的是貨幣安置辦法，這使農民感到生存的壓力特別大，在當前城市居民大量下崗難以就業的情況下，一些文化低、年齡偏大、勞動技能偏低的農民無法找到恰當的職業，再加上農民又無法享受到就業，養老等待遇，因此不愿轉為非農戶口。例如目前黔靈鎮失地農民中待業的就有近5500人。這也是形成“城中村”現象的一大原因。

村民組未及時改制。近年來，城市化的速度不斷加快，但各村從建制上未及時實行村改居，一些村早已名不符實。如云巖村，早在上世紀90年代初期，土地就已被征撥，按照當時土地法規，應取消村建制，但由于該村地形復雜，地域與幾個辦事處交叉，界線模糊，給各方面帶來許多管理上的困難、弊端和負面影響，因此尚未改為居委會。

三、解決“城中村”問題的根本對策

“城中村”是城市化進程中的必然產物，是城市經濟社會快速發展的伴生現象，解決“城中村”問題關系到社會穩定和經濟社會的協調發展，關系到整個城市的市容市貌，關系到全面建設小康社會目標的實現，已是迫在眉睫，勢在必行的問題。解決“城中村”問題，應該以高起點、高晶位規劃為龍頭，以成片改造為主線。開拓創新為動力，以維護群眾根本合法利益為落腳點，突破觀念和體制障礙，堅持政府主導、市場運作、統一規劃、分步實施的總體思路，加快改造步伐，全面推進城市現代化進程。目前，要著重處理好以下幾方面的工作：

第一、尊重歷史，依照法規，撤銷行政村建制。要結合實際，對已處于中心城區的村，要撤消村建制，建立居委會和社區。村改居后，要以提高居民生活質量和文明程度為出發點，實現社區服務、社區管理、社區文化等多方面的突破，引導社區居民廣泛參與社區事務，落實社區居民對社區事務的知情權、監督權、決策權，實現社區居民的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，促進社區健康有序發展，最終實現“城中村”由農村社區向城市社區的根本性轉變。

第二、做好村級集體經濟的清產核資工作，推行股份制改造。“城中村”要由過去的村委會改為居委會，就要進一步做好村級集體資產的清產核資工作，確保原農村集體經濟組織享有對這些資產的所有權，讓村民享有一定的自主權。同時，村級集體經濟與村民利益息息相關。因此，應積極探索一種有效的形式，在完成“村改居”的同時，成立股份管理機構，如注冊管理公司等，將村級集體收益以及改造升值收益以股權量化核實到農戶，村民以股東的身份參與村集體經濟組織的監督與管理，享受相應的收益分配權益，使資產所有制在組織形式上仍屬于村改居后的村民，從根本上解決“城中村”農民的出路問題。

第三、完善社會保障，拓展就業空間。要千方百計在村改居后，解決村民的就業問題。將符合低保條件的“農轉非”后的居民納入城市化管理，列入城市低保范疇，積極推進合作醫療制度的實施，實行多種形式的養老、醫療保障。在享受城市居民待遇方面，對未農轉非人員，由相關部門統一辦理農轉非手續，并在就業、入學、就醫、供水、供電、供氣等方面享受城市居民同等待遇。免費提供求職登記、職業介紹等服務，如成立勞動介紹所等，發揮機構的作用，把農轉非后的閑散人員作為城市化要素納入要素市場進行管理，加強對村民的技術技能培訓，提高綜合素質，增強就業謀職能力。推行靈活多樣的就業方式，改善創業環境，廣開就業門路。在國家政策許可的范圍內，對自主創業的實行一定程度的稅費減免。

第四、進一步解決多年來形成的違章建筑。違章建筑形成的原因主要有：一是由于人口增長快，村民建房出租為謀生手段；二是政府的農房建設審批出現反復，由原來的鄉政府審批改為由區土地局審批，現在又由區農房站進行審批，加上1995年又停辦一段時期的手續，致使農房違章建筑大量形成，帶來了城市管理的不規范。隨著城市的發展，城市道路的改造、開發商建設等，都涉及到農房的拆除，這引發了矛盾，因此政府應采取有效措施，把加大違章建筑拆除力度與完善農房審批手續相結合，既不損害農民的利益，又能消除、解決違章建筑的形成。