對完善預算制度實現財政權力運行法治化的思考

財政是政府為了履行其職能，憑借政治權力將社會產品的一部分進行集中分配的一種分配形式。財政分配與日常經濟生活中的工資分配、價格分配或企業財務分配等其他分配形式不同，在財政分配中起主導作用的是政府，政府處于絕對的支配地位，在整個分配過程中政府是直接的決定者和組織者。

從財政學的角度分析，整個社會的經濟活動分為兩個部分，即私人經濟活動和政府經濟活動。財政權力是政府權力中基本的權力之一，它是政府存續的前提，屬于國家的“生存權”。在市場經濟條件下，政府的財政權力與私人的財產權力兩者之間存在著相互對立統一的關系。無論是私有財產權還是國家財政權，兩者所指向的對象是共同的，即公民個人的財產利益。

財政制度安排中所確立的財政收入規模，直接決定了整個社會資源在公共部門與私人部門的分配比例，是政府公共權力介入私人經濟生活的表現，對私人經濟的交易秩序、經濟福利影響非常巨大。在市場經濟條件下，社會資源的配置機制是由市場資源配置和政府的資源配置所組成的。其中市場資源配置機制是基礎性的，政府資源配置機制雖然從絕對量上看并不占主導地位，但是它所起的作用卻是非常明顯的，對社會資源的流向起著主導性的作用。縱觀我國經濟體制改革的歷程，就是由傳統的高度集權的政府一元化的資源配置機制向市場機制與政府配置相互配合的二元化的資源配置機制的轉換過程。目前世界發達國家的政府收人所占比重大約在45％左右，發展中國家一般在25％左右。

另外，財政收支的結構及其調整，反映了政府資金的使用方向，是國家實現其政治、經濟政策的重要工具，對于不同地區、不同集團的利益有著明顯的調節作用。財政權力涉及廣泛的責權利關系，具有極大的社會經濟“聯動性”，它是一種非常重要的公共權力，它的行使對于一國經濟發展、政治文明和社會進步有著直接的聯系。政府通過財政收支結構和活動范圍的劃定對權力資源在各領域及不同活動主體，包括中央與地方政府、不同階層的人群之間的分配，以尋求統治合法性和財政收入最大化。由此可見，財政體制規定和認可了不同社會主體的基本地位、權利、責任和義務，決定了不同社會主體的社會地位。

作為公共權力，財政被政府作為工具來使用時，握有財政權力就具有了分配社會資源和利益再分配的優勢主動地位。這就可能誘使少數人借行使職權之便而謀私。財政權力具有強制性，少數腐敗分子就是以履行公共管理職能之名，借助權力強制性來推行個人或者小集團之實來獲取私利。如果權力機制比較健全，權力運行程序比較嚴密，權力運作的任意裁量空間較小的，就難以有巨大的縫隙搞謀私。

從財政學的角度來看，政府并不當然地擁有取得財政收入和安排財政支出的權力，人們之所以自愿將自己收益的一部分交由政府來支配，因為財政是一種代表公共利益的制度安排，它有助于人們更好地實現自身利益。財政資金的運用是為了保護公民的基本權利，為公民提供公共服務。既然財政收入必須依賴公民的財產犧牲，行使財政權的目的也是為保護私人財產權，因此在法治國家中，公民的同意就構成了財政權的合法性基礎。

由于政府本身也是一個利益主體，它具有獨立于人民的利益追求。實踐中財政制度及實施的結果并不必然導致公共性的結果。為了防止政府借“公共”之名，不正當地追求部門及個人私利，為防止財政權過度侵犯公民財產，必須在程序上引人民主的機制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應當通過何種途徑實現，公共利益與個人利益沖突時如何協調等等。

在現代文明社會里，任何一個國家，無論采取什么樣的社會制度，都在政治制度上設計出一套對財政權力進行約束和控制的系統。首先要求財政權力的產生必須具有合法的依據，也就是說要依法授予，沒有法律的允許，任何人不得行使。其次，財政權力的運行必須是公開、透明的、符合規則的。從財政資金的取得，到財政資金的使用，甚至財政決策的種種議事程序，信息傳送等必須符合有關規則，必須接受廣大納稅人的監督和控制。最后，財政權力行使的結果必須符合廣大人民群眾的根本利益。因此，國家應當設計出一種切實有效的公民的意愿自我表達機制、財政決策參與機制、權力運行監督的組織代表機制，以保障公民的利益要求能夠及時順暢地達到財政權力系統，并使財政權力的運行不偏離公共的軌道。

在市場經濟國家，納稅人和市場就是通過權力機構以政府預算的形式對政府財政權力進行約束和限制的。議會作為納稅人的權力機構，批準賦稅是議會最初的主要工作，而后才逐漸從控制稅收到控制支出，進一步擴張到事后的監督，并最終實現了對政府財政的全部控制，形成了現代意義上的預算制度。直到今天，發達國家的議會的主要工作也是討論、批準預算。預算制度產生，就使得原來的人治、專制社會的特權財政轉化為公共財政。

以預算法律形式固定下來的預算制度體系，規定并固定了預算法律關系主體的地位以及它們相互之間的關系，確定了各預算主體的固定職權和相互間的權利義務，為整個預算過程提供了一個有條不紊地運行的法律秩序。各國憲法一般都規定，政府預算具有法律效力，一旦經立法機關批準公布后便成為法律，政府必須不折不扣地執行，不允許有任何逃脫預算約束的財政行為。

政府預算的法律屬性，要求政府的財政收支權力必須來源于預算的明確授權，無預算明確規定即沒有進行財政收支活動的權力。這一點正是行政權力與公民權利的不同之處，對公民權力而言，法無明文禁止即為自由，而對于政府權力來講，法無明文規定即為禁止。經權力機關審議通過的政府預算，是社會公眾對政府行使財政權力的授權，是政府行使財政權力的范圍。預算不被立法部門批準通過，政府就得關門，這是發達國家的慣常做法。因預算不能通過而導致政府下臺在發達國家是經常發生的。經過立法機關審議、修改、批準和通過的政府預算，體現了社會的公眾的意志，被賦予了法律效力和至高無上的權力，成為政府收支和安排的硬性規范。整個過程和各個細節都應該由細致的法律規定，不能留下自由的空間。不按預算的收支行為就是違法行為，必將受到嚴懲。

我國長期以來實行的計劃經濟體制，導致了人們在個人與政府觀念上的錯位，人們只知道遵紀守法是公民的美德，而缺乏質疑政府的傳統和社會環境。到目前為止，我國財政改革的依據仍然是黨和政府的政策，改革的范圍也主要限于經濟體制的層面。在預算制度改革方面，雖然在形式上也采取了政府提出預算草案，人代會審議批準并監督其執行的方式，但是實質上它仍然根植于計劃經濟的土壤之中。預算制度的改革雖然取得了很大進步，但并沒有真正從法律的高度來認識政府預算的實質，改革的結果更大程度上強化了它的計劃色彩，實質上是政府對自身的財政活動的計劃安排，并沒有被賦予法律的權威。財政的民主參與程度較低，財政活動的透明度明顯不足。不僅如此，財政權力的分配和行使也缺少約束，無法可依、有法不依的現象十分嚴重。在改革初期，這種粗放式的模式也許能夠奏效，甚至還會節約許多斡旋談判的成本。然而，隨著改革的深入，各種利益矛盾越來越激化，改革的風險也會越來越大。如果繼續依賴權力部門的自律和覺悟，一旦出現領導人的重大決策失誤，而又沒有相應的制衡和糾錯機制，其后果的嚴重性將是無法想象的。它反映出我國在轉型時期，原有的政府約束機制不斷弱化，而相應的法律約束沒有及時跟進。法律對政府的約束軟化，這也是目前我國的財政運行秩序不規范的一個重要原因，也是我們加強執政能力，深化改革需要進一步完善的關鍵所在。

政府預算制度的改革是二個系統工程，涉及到社會生活的各個方面，預算制度的完善是一個十分艱巨的、長期的過程，需要政治、經濟、法律和行政等方面改革的配套進行。西方國家的公共財政體制改革經過幾百年的發展，才達到了今天的完備形態。我國由于市場經濟的發展還處于初步階段，加之我國歷史的和現實的市場經濟發展中的特殊性，所以我們不能寄希望于一蹴而就，必須做好長期的思想準備，通過改革，不斷地完善政府預算制度，規范財政權力運行機制，建立與市場經濟相適應的財政法律體系。