教育立法的若干思考

一、我國教育立法領(lǐng)域的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代中期以來，我國先后頒布了《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律和有關(guān)的教育法規(guī)、規(guī)章，教育法律體系已基本形成。從目前教育領(lǐng)域的實(shí)際情況看，依法治教的社會(huì)環(huán)境和氣候尚未形成。

在教育管理過程中，違法現(xiàn)象也屢見不鮮，學(xué)校以各種名目向?qū)W生強(qiáng)行收費(fèi)，敗壞學(xué)校聲譽(yù)，損害教育工作者的形象；教師體罰或變相體罰學(xué)生的現(xiàn)象仍很普遍，浙江瑞安市抽樣調(diào)查表明，有44.6%的初中生和40%的小學(xué)生曾受到不同程度的體罰；有的教師借口學(xué)生早戀或出于其他目的私拆或扣留學(xué)生信件，甚至搜查學(xué)生的書包和衣物，侵犯學(xué)生的隱私權(quán)；極少數(shù)教師仍然在教室或?qū)W校公共活動(dòng)室內(nèi)場(chǎng)所吸煙；有的學(xué)校不尊重未成年學(xué)生的受教育權(quán)，隨意開除未成年學(xué)生。

在教育領(lǐng)域還不同程度地存在重人治、輕法治，重政策、輕法律的現(xiàn)象。人們?nèi)匀涣?xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)意志、按教育行政機(jī)關(guān)的文件辦事，沒有形成教育活動(dòng)以法律為依據(jù)、教育違法嚴(yán)格依法追究、教育糾紛按照法定程序處理的法治氛圍。

二、我國教育立法工作存在的主要問題

教育法律、法規(guī)中明令禁止的一些現(xiàn)象未能得到有效的制止和糾正，使教育法的貫徹陷入窘境。造成這種狀況的原因主要有以下幾方面：

1.我國教育立法起步晚，發(fā)展較慢。這主要是與教育法制相對(duì)完善的西方國家比較而言的。二十世紀(jì)初，許多西方國家就開始進(jìn)行廣泛的教育立法，最初是在憲法和法律中對(duì)義務(wù)教育作出了明確的規(guī)定，接著制定了教育基本法或具有基本法性質(zhì)的學(xué)校總法，并對(duì)已有的教育法律法規(guī)進(jìn)行整理、匯編，最后則逐步建立完善的教育法律法規(guī)體系。二戰(zhàn)以后，教育立法在一些國家達(dá)到了高潮。如英國，繼《1944年教育法》后，又先后于1946年、1959年、1962年、1964年、1967年、1968年、1979年多次頒布《教育法》，1960年頒布《聯(lián)邦教師法》，1963年頒布《聯(lián)邦獎(jiǎng)學(xué)金（修訂）法》，1964年頒布《大學(xué)和學(xué)院資產(chǎn)法》，1965年頒布《教師報(bào)酬法》，1967年頒布《教師退休法》。與之相比，我國的教育立法從1949年新中國成立時(shí)起步，其后又經(jīng)歷了一段漫長(zhǎng)而曲折的道路，直到1976年以后才得以展開。

2.教育法律體系缺少配套法規(guī)的制定。我國的教育法已形成了一定的體系，總體上比較完備，但與教育基本法相配套的許多教育子法需要制定。這些教育子法主要包括：用于保證教育經(jīng)費(fèi)的投入及適度的增長(zhǎng)比例，確定教育投資體制及資金的籌措渠道，明確教育經(jīng)費(fèi)征收的《教育財(cái)政法》；用于規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校教育的《學(xué)校教育法》（如初等教育法、中等教育法、教育投入法尚未制定）；用于規(guī)范社會(huì)教育的《社會(huì)教育法》；為保護(hù)殘疾人、特殊兒童少年受教育的權(quán)利，對(duì)特殊教育的辦學(xué)條件、經(jīng)濟(jì)來源等作出特殊規(guī)定的《特殊教育法》等。

3.教育法律規(guī)范不完整，立法質(zhì)量亟待提高。法律規(guī)范一般由假定、處理和法定后果三要素組成，三個(gè)要素不一定都在一個(gè)法律條文中體現(xiàn)出來，可以分別存在于同一法律文件的不同條文中，或分別存在于不同的法律文件中。教育立法比較完善的國家，教育法律規(guī)范的行文一般選用最理想的表述模式，即在同一個(gè)法律條文中具體規(guī)定“可以做什么”、“應(yīng)該怎么做”、“由誰來做”、“怎樣懲罰”，并有“允許做什么”和“禁止做什么”這樣的法律規(guī)范，既完整又便于操作。相對(duì)而言，我國教育法律規(guī)范漏洞較多。主要表現(xiàn)在：一是許多法律規(guī)范缺乏具體明確的行為準(zhǔn)則，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》第12條2款規(guī)定：“國家對(duì)于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)”，這一款對(duì)于財(cái)政撥款增長(zhǎng)比例和生均教育費(fèi)用增長(zhǎng)比例均無具體規(guī)定，這樣就不便于執(zhí)行，也不便于監(jiān)督檢查；二是一些法律規(guī)范缺少明確的法律后果，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》缺少對(duì)接受義務(wù)教育者提供法律保護(hù)方面的規(guī)范。《教師法》第17條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。”但對(duì)具體的實(shí)施步驟、方法沒有規(guī)定，致使教師聘任制今天仍未真正推行。法律規(guī)定一般較粗，給執(zhí)法人員留下自行解釋和處理的余地較大，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性。

4.教育法規(guī)立法不及時(shí)，操作性不強(qiáng)。一部教育法律的出臺(tái)，必然要求及時(shí)制定相應(yīng)的教育行政法規(guī)、實(shí)施細(xì)則或具體條例，并且要有較強(qiáng)的操作性，這樣教育法律才能得到真正實(shí)行，否則，就可能會(huì)使教育法律形同虛設(shè)，造成有法難依的局面。在這一方面，我國的教育法規(guī)存在的主要問題有：一是立法不及時(shí)。如《義務(wù)教育法》于1986年7月1日開始施行，而《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》于1992年2月29日才發(fā)布；又如《教師法》于1994年1月1日起施行，而《教師法實(shí)施細(xì)則》于1995年10月6日才發(fā)布。二是操作性不強(qiáng)。雖然與定性化規(guī)范多、定量化規(guī)范少的教育法律相比，教育法規(guī)更加具體，但是仍難盡人意，內(nèi)容抽象、難以操作的情況仍然大量存在。

5.教育法律法規(guī)的修改整理、教育法典的編纂尤顯不足。教育法律法規(guī)的修改整理和教育法典的編纂，是教育立法的重要方面，但這方面的工作并沒有得到應(yīng)有的重視。對(duì)于有欠缺或過時(shí)難以適用的教育法律規(guī)范，有關(guān)部門常常是視而不見，或采用制定政策的辦法來加以彌補(bǔ)。如1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，隨著教育的改革和發(fā)展，很難規(guī)范義務(wù)教育，對(duì)其進(jìn)行修訂的呼聲較高，但修訂工作卻遲遲沒有展開。針對(duì)這些數(shù)量大、內(nèi)容雜的教育規(guī)章，有關(guān)部門也沒有認(rèn)真進(jìn)行整理和編纂。

三、加強(qiáng)教育立法必須做好以下幾項(xiàng)工作

1.強(qiáng)化教育法律意識(shí)，重視教育立法工作。加強(qiáng)教育立法，首先要采取有效方式來提高教育主體及全社會(huì)的法律意識(shí)。我們要充分運(yùn)用教育、宣傳乃至加強(qiáng)教育立法等手段，喚醒并強(qiáng)化人們的教育法律意識(shí)，為教育立法提供社會(huì)動(dòng)力。學(xué)生是社會(huì)主義建設(shè)的未來，使學(xué)生具有一定的法律知識(shí)和較強(qiáng)的法治觀念，不僅是素質(zhì)教育的需要，也是讓學(xué)生從小學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的需要。為使教育更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，把教育改革與發(fā)展納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)依法治教，必須要求廣大教育管理干部和教育工作者具有較高的法律素質(zhì)和教育專業(yè)法律知識(shí)水平。普及教育法教育不僅是廣大教育管理干部和教育工作者提高管理水平和自身素質(zhì)的必修課，也是依法治教的必要前提。

2.抓住主要矛盾，加快教育立法步伐。我國的教育立法工作任重而道遠(yuǎn)，要充分發(fā)揮教育立法對(duì)教育的積極作用，就必須在教育立法工作中，分清輕重緩急，抓住主要矛盾，逐步完善教育法律體系。目前，我國教育面臨的問題還很多，但其中最大的問題莫過于教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。這一問題如不能得到及時(shí)解決，勢(shì)必影響整個(gè)教育發(fā)展的進(jìn)程。因此，我們應(yīng)該把教育投資問題當(dāng)作立法的重點(diǎn)，盡快以立法的形式，將教育投資的有關(guān)問題規(guī)定下來，使之制度化、規(guī)范化。

3.根據(jù)現(xiàn)狀及時(shí)對(duì)教育法進(jìn)行修改、整理和編纂。一方面，我國教育法律是按照從實(shí)際出發(fā)的原則，根據(jù)教育改革與發(fā)展的需要制定的，隨教育改革的不斷深入，從前實(shí)施的教育法中的有些內(nèi)容會(huì)過時(shí)，因此需要及時(shí)做好修改、補(bǔ)充工作。另一方面，我國教育規(guī)章涉及教育的很多方面，有關(guān)資料顯示，國家教育行政部門僅1991年制定的教育規(guī)章就有二百多項(xiàng)。教育法規(guī)針對(duì)性強(qiáng)，數(shù)量多，有其積極的一面，但也有其弊端，太多的教育規(guī)章，反而讓人無所適從。因此，必須及時(shí)對(duì)一些過時(shí)的規(guī)章加以整理，并認(rèn)真開展教育法典的編纂，消除教育法規(guī)的矛盾和混亂現(xiàn)象，使教育法系統(tǒng)化。

4.總結(jié)國內(nèi)教育立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒國外教育立法的成果，努力提高立法技術(shù)。我國的教育立法工作經(jīng)過50年的實(shí)踐與探索，有大量的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有許多教訓(xùn)。國外一些發(fā)達(dá)國家的立法歷史較長(zhǎng)，教育立法比較完善，有很多成果值得我們借鑒。只有主動(dòng)將這些有利因素帶入教育立法，才能改進(jìn)立法技術(shù)，提高教育立法質(zhì)量，加快教育立法進(jìn)程。

5.加強(qiáng)對(duì)教育執(zhí)法的監(jiān)督。教育執(zhí)法監(jiān)督，是維護(hù)法治統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要措施。教育執(zhí)法監(jiān)督可分為國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)的監(jiān)督兩個(gè)方面。當(dāng)前尤其應(yīng)該做好以下幾方面的監(jiān)督工作：第一，建立教育經(jīng)費(fèi)預(yù)、決算制度。第二，建立教育執(zhí)法檢查制度。這種檢查可由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行，也可以聯(lián)合進(jìn)行；可以是綜合檢查，也可以是單項(xiàng)檢查。在檢查程序上，既要聽取政府有關(guān)部門的匯報(bào)，到基層了解實(shí)際情況，檢查結(jié)束后，也要向派出檢查組的國家機(jī)關(guān)作出報(bào)告。在檢查對(duì)象上，應(yīng)重點(diǎn)放在對(duì)同級(jí)政府及教育主管部門的依法落實(shí)教育投入情況的檢查監(jiān)督上，監(jiān)督行政、司法機(jī)關(guān)及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問題。第三，完善教育督導(dǎo)制度。《教育法》第24條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度。”教育督導(dǎo)是一種行政監(jiān)督行為，其對(duì)象是下級(jí)人民政府、教育主管部門和其他有關(guān)職能部門、辦學(xué)單位和教育機(jī)構(gòu)。教育督導(dǎo)的范圍主要是普通中小學(xué)教育、幼兒教育及其他有關(guān)的工作，督導(dǎo)的重點(diǎn)是九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲教育。第四，切實(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督。報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，擔(dān)當(dāng)起輿論監(jiān)督的重任，對(duì)違反教育法律法規(guī)的典型案例，要及時(shí)予以曝光、評(píng)論和抨擊，從而提高教育法律的威懾力量，形成人們自覺遵守教育法律的良好輿論環(huán)境和文化氛圍。