治理視野下黨的執政能力建設

［摘要］治理理論的目標取向是善治。本文對善治目標下黨的執政能力建設的基本方向進行了以下思考：正確處理黨的領導與人民民主的關系；規范黨政職能，理順黨政關系；構建多元主體共同治理的網絡體系；積極應對全球治理中面臨的問題和挑戰。

［關鍵詞］治理視野中國共產黨執政能力建設

近年來，治理理論對西方國家行政改革產生了深刻的影響，進而使人類社會的政治生活面臨著廣泛的考驗，“正在從統治走向治理，從善政走向善治，從政府的統治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統治走向全球治理。”①中國共產黨十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》（以下簡稱《決定》）指出，加強黨的執政能力建設是關系中國社會主義事業興衰成敗、關系中華民族前途命運、關系黨的生死存亡和國家長治久安的重大戰略問題。治理作為一種先進的管理理論，無疑可以為加強黨的執政能力建設，黨領導人民實現國家的良好治理提供全新的視野、思路和必要的借鑒。

一、治理理論的基本分析

治理理論強調一種多元的、民主的、合作的公共行政，認為治理是在既定的范圍內各種權力主體運用權威維持秩序，管理公共事務，滿足公眾需要的行為過程。得到普遍肯定的治理理論主要包括以下內容：

（１）治理主體的多元化。在現代政治生活中，由于政府面臨著復雜、動態及多元性的環境，因此在面對復雜的公共問題時，政府的不可治理性增強。政府已無法成為國家惟一的權力中心，必須依靠與民眾、企業、第三部門等共同治理和共同管理。只要各種公共的和私人的機構行使的權力得到公眾的認可，就可成為各種不同層面上的權力中心。

（２）國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任日益變得模糊不清。在現代社會，各種私人部門和公民自愿性團體正承擔著越來越多的原先由國家獨自承擔的責任，承擔起一部分管理社會公共事務、提供公共物品、增進公共利益的任務。政府在把一部分權力轉移給社會的同時，也把相應的一部分責任轉給社會的承載組織。但政府轉移的只是微觀責任，現代政府的合法性來源于其社會性，政府宏觀社會責任正是通過微觀責任的更好承擔而承擔起來，從而取得政府的合法性，因此，社會領域的政府與非政府政治之間存在著必然的責任連帶關系。

（３）強調各種社會公共治理機構的相互依賴關系和合作伙伴關系。如今人們生活在一個多中心相互依賴的環境，沒有哪個機構擁有充足的資源和知識可以獨自解決所有的問題。在解決公共事務時，相互依存的行為主體必須交換資源，共享知識，對共同的目標進行談判和協商，采取有效的共同行動。在公共管理領域，各個社會公共機構都在社會經濟和政治生活的各個領域內積極活動，并依靠自身的資源參與解決公共問題。

（４）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。各種治理主體與政府特定的領域進行合作、分擔政府的行政管理責任的過程中，“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”②這種自主自治的網絡要求各種治理主體通過對話來增進理解，確立共同目標，增進相互信任和支持，并共同承擔風險。

（５）政府管理理念、方式和手段的創新。在公共管理中引入競爭機制，實施明確的績效目標管理；引進私營部門中較為成功的管理方法、技術和經驗，提高組織績效和效率；采用授權或分權的方式，積極推進私營部門更多地參與公共事務和公共服務管理；加強組織合作的信息分享，提高決策水平；在明確區分公共部門和私營部門的責任的基礎上，加強政府的責任分擔；提高公共管理者的知識和技能。

治理理論打破了傳統理論中公共與私人、國家與市場勢不兩立的看法。但是，治理也不是萬能的，它也存在失敗的可能。實現有效治理的終極目標是實現善治。善治就是指公共利益最大化的公共管理過程。善治有１０個基本要素，這就是合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、穩定、廉潔、公正。③善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治意味著治理是一個上下互動的管理過程，強調通過合作、協商、自愿、伙伴關系、互信、權力認同和達成共同的目標等方式實施公共管理；意味著國家的權力向社會的回歸，是一個還政于民的過程，形成治理主體多元化的局面；意味著國家與社會、政府與公民的良好合作；意味著公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應；意味著嚴明的法度、政策的連貫、高效的行政、政務的公開、良好的服務、清廉的官員、權利的平等、有序的參與等。

二、善治目標下黨的執政能力建設的主要思路

（１）堅持黨的領導與人民民主的有機統一

中國共產黨對社會事務不進行直接管理，而是通過其政治領導、組織領導和思想領導，將黨的綱領、路線和政策貫徹于公共管理的始終，保證公共管理的社會主義性質和方向。充分發揮黨的政治導向功能，領導人民創造各種有效的當家作主的民主形式，擴大公民有序的政治參與，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，使黨的執政在社會中得到廣泛性的認同和支持，獲得深厚的合法性基礎。隨著改革開放的不斷深入，公民的民主意識和參與意識日益增強，公民和社會組織日益擴大對公共事務的參與，沒有公民和社會組織的積極參與是無法達到善治的。為此，一是要在黨的領導下積極穩妥地推進政治體制改革；二是要大力加強黨組織建設，發展黨內民主；三是要培養社會成員的民主和平等意識，擴大各種社會組織、團體以及廣大社會成員的政治參與，提高社會成員的政治參與水平和質量，對黨的執政進行有效的監督，使黨的權力運行始終真正體現人民的公共意志；四是要擴大基層民主，完善基層政權、基層群眾性自治組織等制度。

（２）規范黨政職能，理順黨政關系

政黨的功能在組織和動員政治參與，在人民和政府之間建立一種有效的政治溝通的橋梁或中介。政黨的意義在于進行社會利益表達和聚合，通過制度化的渠道向政府輸送政黨成員，為民主政治的正常運作提供必不可少的動力和支持。政黨通過各種途徑影響政府、組織政府、領導政府。④《決定》指出，按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式。一是要堅持黨管干部，在重大決策、干部人事、思想工作等方面發揮好領導核心作用。進一步改革黨對國家政權機關以及社會生活的領導體制。正確處理黨與國家政權組織的關系，統籌協調人大、政府、政協等國家政權組織之間的關系，明確相互之間的職責與職能劃分，充分調動和發揮各方面的積極性，依照法律的規范各盡其責，相互配合，形成合力地開展工作；二是要堅持黨政分開的原則，通過合法途徑把黨的正確主張上升為國家意志，并滲透到國家機關活動中去。要改變過去以黨代政、黨包辦一切的方式，實現行政治理權由各級政府承擔。黨在公共管理活動中依法執政，與政府建立一種權力依賴和互動的伙伴關系，發揮黨的領導核心作用，代表全體人民的公共利益。同時也要求政府資源配置的重點應逐步轉向為全社會提供充足優質的公共產品和服務上來，真正形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的管理體制，實現國家機關的權力制約與監督機制創新

（３）構建多元主體共同治理的網絡體系

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，各種社會力量日漸成熟，公民社會自治能力不斷發展，社會自治在我國有了一定的發展。因此應充分發揮社會多元主體的作用，建立起由黨、政府部門、私營部門及第三部門共同組成的治理網絡，實現基層社會自治與政府的相互制衡與合作，促進政府由治理走向善治。一是黨要大力提高協調利益矛盾的能力，疏通各種利益主體的利益表達和政治訴求渠道，優化政府與利益群體組織溝通的渠道，并使之制度化、法制化，為政府和利益群體組織提供溝通的平臺，加強對社會各階層利益的協調與平衡；二是切實轉變政府職能，實現公共管理的適度社會化。將部分公共職能轉交給社會和企業；三是必須大力發展和培育社會力量，加強對社會中介組織及其它組織的立法建設和監督，促進公民社會和第三部門組織的發展，使它們朝著正確的方向健康、有序、穩定地發展。

（４）積極應對全球治理中面臨的問題和挑戰

面對國際政治經濟格局發生的巨大而深刻的變化以及全球化進程中的全球性問題，已有的任何單一的力量都不能單獨成功應對，需要用全球治理代替單純的國家合作，通過國際政府間組織、各國政府、各種非政府民間組織、公民社會運動以及多邊合作等各種形式的治理機制，實現對全球化背景下公共問題的治理。

值得注意的是，西方某些國家和跨國公司借口治理的跨國性和全球性，置別的國家的主權于不顧，干涉別國內政，推行國際政治、經濟、文化霸權。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”圖謀，企圖顛覆社會主義制度和共產黨的領導，黨的執政能力建設面臨著經濟、政治、文化等方面的挑戰和考驗。對此，我們黨必須始終堅持以國家和民族利益為重，堅持原則性和靈活性相統一的原則，提高應對復雜局面、抵御風險的能力，提高“與狼共舞”的本領，在復雜多變的國際形勢面前沉著應對，趨利避害，在維護國家安全和國家利益中有所作為。

參考文獻：

［１］俞可平：全球治理引論，《馬克思主義與現實》，２００２年第１期。

［２］［美國］埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海，上海三聯書店，２０００年版，第５１頁。

［３］俞可平：《增量民主與善治》，北京，社會科學文獻出版社，２００５年版，第１４６－１４７頁。

［４］ 楊宏山：《當代中國政治關系》，北京，經濟日報出版社，２００２年版，第４７頁。

責任編輯梅宏