電力亂局

2002年年底，隨著國家電力公司拆分為國家電網公司、南方電網公司以及五大發電集團，中國電力市場化改革邁出了歷史性的第一步——廠網分開。然而，由于電網職工持股的大量電力企業的存在，電網與發電企業的利益糾葛不僅未能肅清，反而加劇了電網關聯電力企業與一般電力企業之間的不公平競爭。

事實上，如果廠網不能徹底分開，那電力改革的下一步競價上網便難以做到公開、公平、公正。顯然，電網職工持股企業的存在已經成為電力改革向下一步推進的直接阻力。正是由于這樣的利害關系，發改委整治電網職工持股企業的決心可謂堅定不移。面對重重阻力，發改委終于使出了電網職工持股企業參與的電力項目一律不予核準的“殺手锏”。然而地方上的變通舉措也是層出不窮。

電網的生殺大權

寧夏銀川是貧困地區，根據國家政策，在上網電價上對其有一定的優惠。2005年11月記者在銀川采訪的時候，正值寧夏外送電力“卡口”最嚴重的時期，當時就有寧夏電力公司的有關人員告訴記者說，寧夏電力公司對寧夏的外送電采用0.4元／千瓦時的“扶貧價格”。

一般每年國家發改委要給各省確定下一年度的大體用電量，然后由各區域網調度中心確定，稱為計劃內電量。寧夏發改委電力處的一位人士指出，這些每年調配的電量都是計劃管理的，從省內來看，都是按照國家發改委的整體框架，根據各地情況報上去的。“我們省提出發電的發展計劃，然后制定分解計劃。”

計劃內的電價一般由物價部門確定，而計劃外電價則是掌握調度權的電網說了算。如四川某市的物價部門規定為計劃內用電每千瓦時0.26元，在實際執行中除去扣線損、調管費外，實際為0.23元，計劃外電價實際不到0.21元，有的更是不到0.1元。對于經營省電網的寧夏電力公司來說，它用誰的，用多少，甚至什么價格，都有相當大的權力，發電企業幾乎沒有商量的余地。

所以，對于工業并不發達，工業用電、商業用電消耗不大的地區來說，大批的小水電被憋死是可想而知的事情。近幾年到處掀起水電開發熱，湖北、四川、貴州等地給開發商的承諾電價均在0.38元／千瓦時以上，但實際上這幾個省份當地上網的電價一般在每千瓦時0.12到0.18元之間，大電網有時甚至會拒絕向小電網買電。

“這是搶奪！電怎么一走到大電網賣出去就值錢了呢？同網同質同價在地方變了樣兒！”浙江溫州泰順小水電協會會長何序昌說。這種情況逼迫一些發電企業到電力公司“走門路”，甚至用一些“潛規則”使得上網電價上漲，比如拉攏縣市電力公司、甚至省電力公司參股電站，這樣在上網的難度以及上網電價上面“都好說”。

為了突破電網企業設置的上網電價的壟斷控制，也有一些小水電企業的業主開始組織自己的協會，通過各種手段游說電網企業及物價部門，試圖改變小水電處境難堪的局面。如浙江溫州泰順小水電協會的成立，就是因為大電網的壟斷對泰順小水電開發商造成了很大的難處，小水電開發商聯合對抗壟斷集團。

在美國，調度中心和交易中心分別獨立于電網體制外，是個純粹獨立的機構，英國調度中心和交易中心則掛靠在監管機構。由于調度獨立于電網企業，所以無法形成內部的交易。而中國現在沒有把調度與電網公司分開，電網公司又參與決定電量分配計劃，電力調度交易中心在區域電網管轄下，自然就成了電網企業牟利的手段。

水電專家李其道指出，政府使用計劃經濟的方法運作價格桿杠和配置資源，結果挫傷了多種資本開發電源的積極性，如閑置浪費破壞資源的多，規范有效成功開發資源的少;一批外國發電公司撤出中國發電市場;許多農村水電企業失去供區市場，有水難以發電，發電難以自用，有電難以上網，并造成“一邊缺電，一邊窩電”。越壟斷越排他，越排他越壟斷。

劍指電網壟斷

在電力體制內，電網公司成為壟斷權力最大的部門。用哪個企業的電、用多少，全部是電網公司說了算，而且電網公司自己還擁有相當規模的發電機組。根據國家電網公司的一份文件（《關于成立國網新源控股有限公司的通知》），新源控股公司是國家電網公司的全資子公司，注冊資本22億元。驗資證明顯示，國家電網公司最終出資25.06億元，其中以貨幣出資1.67億元，以其擁有的子公司股權出資22.97億元，以債權出資0.42億元。

國家電網公司注入新源的子公司股權，主要指國家電網公司在2003年完成廠網分開之后保留的9家發電公司，按其股權擁有的發電能力總計647萬千瓦;另外，還有三個在建的發電項目，即河南國網寶泉抽水蓄能有限公司、四川白馬循環流化床示范電站有限責任公司、山東煙臺煤氣化聯合循環示范電站。這12家公司均由國家電網公司控股，其控制股權從47％到100％不等。

這只是很小的一部分，實際上國家電網所控制的裝機容量在3500萬千瓦上下。在整個電力市場不景氣的時候，尤其今年上半年，全國發電集團大幅虧損，普遍同比在65%以上，電價市場的不放開，煤價市場的市場化，讓發電企業叫苦不迭，非常狼狽。為此中央五大發電集團公司不惜上書國務院，希望國家最高層重視這個問題，因為現在的發電企業，基本是多發多虧，是無奈的政治發電。

但國家電網對進軍發電市場卻如此有興趣，而且他們的利潤構成里，70%來自于他們擁有的發電能力。大唐集團公司發展計劃部一位負責人認為，如果電網企業利用各種曲折的方式參與投資電廠，容易形成新的壟斷。“這在目前電力緊缺的形勢下或許看不出來，但到電力過剩時期就很容易造成不公平競爭。況且這跟當初電力體制改革的思路是不一樣的，會影響到下一步競價上網的改革。”

根據2002年國務院批準的《電力體制改革的方案》，電力體制改革分為“廠網分開”、“競價上網、主輔分離”、“輸配分開、輸送分開”（電力輸送和銷售分開）等幾個步驟;通過“廠網分開、競價上網，輸配分開、競爭供電”，最終建立規范、公正和高效競爭的電力市場體系。針對此，2005年4月5日，國家發改委出臺了《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》。這些辦法都劍指電網公司的壟斷權。

根據規定，電網公司不可獲得高額壟斷利潤，輸配電價將按有效資產核定收入上限，實行最高限價;電網可靠性必須達到一定標準;必須依法為各市場主體提供無歧視的質量上乘的服務。為了對輸配電價格進行有效監管，發改委將會同電監會制定輸配電價格成本監審辦法。

對于電價，容量電價由政府制定，電量電價由市場競爭形成。具有自然壟斷特性的輸配電價格由政府按照“成本加收益”的原則制定。銷售電價在競價初期由政府管理;配電與售電分開后，將由市場競爭形成。

不過，中國能源網CEO韓曉平指出，解決問題最終的辦法應該是放權。讓地方去處理、化解這些電網的沖突。“把電網公司交給地方，地方就會盡可能推動節電工作。如果他買不到電，他就會想盡辦法來節約用電。”根據記者的采訪，浙江的一些地方政府采取補貼地方熱電廠的做法，讓熱電廠能夠滿負荷發電，來緩解地方的電力緊張。“放權，補貼，這是智慧型政府的做法。”韓曉平說。

電力調度中的矛盾

國家電網公司手中的電力調度權力讓發電企業不寒而栗。根據《電力法》規定，電網運行實行統一調度、分級管理。目前中國已建立了較完備的五級調度體系，分別是國家電力調度通信中心，簡稱“國調”;東北、華北、華東、華中、西北、南方電力調度通信中心，簡稱“網調”;各省（直轄市、自治區）電力公司電力調度通信中心，簡稱“省調”;還有270個“地調”和2000多個“縣調”。各級調度機構對各自調度管轄范圍內的電網進行調度。

調度系統包括各級調度機構和電網內的發電廠、變電站的運行值班單位。下級調度機構必須服從上級調度機構的調度。調度機構調度管轄范圍內的發電廠、變電站的運行值班單位，必須服從該級調度機構的調度。

目前，電力調度中心屬于電網公司的二級單位，將來應該成為一個獨立的中介機構。按照“廠網分開”的改革方案，國家電網公司目前共有發電資產權益容量約3000萬千瓦，南方公司有發電資產權益容量約400萬千瓦。其余發電資產被五大國有發電公司均分，每家發電集團權益容量約2000萬千瓦。就是說，電網企業除了輸電外，手中還擁有數量可觀的發電能力。

這些總計約3500萬千瓦的發電裝機容量作為電網企業調節發電高峰和低谷的能力，通稱為備用容量。 對于備用容量，在廠網分開運行的一年中，各方褒貶不一。電網公司系統認為，備用容量還不夠，其在調峰時不足以保證供電安全，尤其是在缺電情況下。 發電公司認為，電網公司擁有這么大的備用容量，不利于發電企業多發電，也保證不了“公平、公正、公開”地進行電力調度。

電網企業的一位高工說，在國外，調峰電價比正常電價高幾倍的價格，因為調峰的電成本高。而國內由于電價由發改委統一制定，沒有調峰電價之說，所以沒有哪家電廠愿意調峰。發電企業的負責人卻說，調峰只是一年中的一段時間或一天中的幾個小時，更多的時間里讓誰和不讓誰發的電上網，機會不均等，對電源企業效益的影響非常大。

中國華電集團公司生產運營部一位負責人形象地說:“幼兒園里有阿姨自己的孩子時，阿姨能對所有的孩子公平嗎？不能。” 中國電力投資集團公司市場營銷部負責人也說，改革沒有裁判員（監管），電網又有自己的利益需要保護，電力調度不會公平、公正，所以也就不會公開。

由此有人對《電力體制改革方案》中，將“國家電力調度中心設在國家電網公司，區域電力調度中心設在區域電網公司，而各級交易中心設在相應的電力調度機構”產生質疑。 專家介紹說，在國外，調度和交易機構的設置有幾種情況:一是獨立機構，比如在美國，調度中心和交易中心分別獨立于電網體制外，是個純粹獨立的機構;二是掛靠在電網企業，而這些電網企業本身又擁有若干發電企業，比如日本;三是掛靠在監管機構，比如英國。

電監會應該發揮何種作用？

在缺電背景下，加快電源建設出現了嚴重的無序競爭和重復建設;由于備用容量的多少，又引出對電網公平調度的質疑。 國務院發展研究中心的馮飛博士指出:沒有監管的電力改革是缺腿兒的改革！

按文件規定，這一輪電力體制改革中，電力監管委員會的主要職責是，制定市場運營規則，監管市場運行，維護公平競爭;向政府價格主管部門提出調整電價建議;監督電力企業生產標準，頒發和管理電力業務許可證;處理電力糾紛;負責監督社會普遍服務政策的實施等等。

在這個指導思想下，新成立的國家電力監管委員會在春夏之交曾進行了首次電價大檢查。檢查中發現了許多問題，如降低或變相降低國家批準的上網電價;越權違規制定優惠電價政策;電費結算不公正，拖欠電費現象比較嚴重等。然而，由于電監會的職能與有關部門的職能沒有理順，電監會雖然查出了問題，卻一直沒有進行處理。有專家稱:電監會“有監管職能沒有監管權力”。

羊年缺電已經淡去，猴年電力供應緊張仍難緩解。缺電中，改革的緊迫性更加突出。然而在改革中，發電與電網企業、中央企業與地方企業、地方與地方間的利益沖突在加劇，電力交易過程中的不規范行為增多，政府監管未能到位，電力安全問題突出。 下一步，《電力法》的修改、轉變電力發展方式及電監會職能進一步落實等都會成為改革和攻堅的關鍵所在。不能把電力改革中的所有問題都歸結到電監會的頭上。

中國目前的管制體系內，電力作為最大塊的國有資產之一，很多部門都不想放棄自己手中的權力，根據現在的職能劃定，并不比2002年電力改革前清晰。目前，電力的定價權、項目審批權以發改委為主，會同電監會協商，電力監督權以電監會為主，發改委協助管理，電力企業的資產由國資委委托企業管理，國資委有電力企業資產增值保值的責任，農電、水電則由水利部負責資產管理。此外，電力企業下屬的各類電力財務公司有財政部門負責指導，而很多電力企業下面都有自己的二類公司上市，這樣又要接受證監會監督。

電力改革的現狀，是不僅僅企業層面沒有理順，連政府管理部門的權力劃分同樣沒有理順。2005年10月，國家電監會在自己的網站上，公開轉發了一份中央編制辦公室下發的《關于明確發改委與電監會有關指責分工的通知》，爭論已久的國家電監會與國家發改委之間的權力之爭，終告一段落。

實際上，早在今年4月中旬，電監會和發改委都已經收到了這份文件，并進行了學習領會。然而直到六個月后，該文件才被電監會“捅”出來，原因為何？又為什么不是發改委先將此文件公開？業界人士告訴記者，雖然“中編辦”對雙方的權力進行了分工，但是發改委有的人士認為，這份通知削弱了自己的權力，并不利于市場的監管，所以也心存成見，自然也不會首先將這份文件公之于眾。而電監會也忌于此，未及時對社會公開，但是他們采取的措施是將這份文件轉發給了兩大電網公司、五大發電集團和其他電力企業等，以在業內大大方方地確立自己的權力和地位。

現在，發改委個別官員雖然仍懷不滿意見，但是木已成舟，權力基本明確了，與電監會之間也進行了一些溝通，所以也無話可講。在此時機，電監會終于對社會公布了這份 “猶抱琵琶半遮面”文件的全部內容。

電價改革與電力體制改革同步推進

據介紹，權限劃分之后，電監會與發改委之間的溝通越來越多，原本雙方在開會時都不愿意碰面的情況得到了改觀。現在，雙方許多會議都會邀請對方出席討論，而這種溝通對于電力體制改革無疑是有利的。電監會主席柴松岳認為，電力體制改革要著重推動市場化。實際上，在發電引入競爭機制，推動競價上網等都是市場化的表現。而擁有了權力的電監會可以在未來更好地發揮作用，貫徹自己的電力體制改革理念，推動區域電力市場建設等。現在電監會的一個重要任務就是推進電價市場化。

在由國家電監會主辦、美國埃森哲公司協辦的“電力改革與市場建設國際研討會”上，國家電監會副主席邵秉仁也指出，進一步推進電力市場化改革，以下幾個問題需要認真研究:第一，要堅定改革方向。對５號文件所確定的改革方向、基本框架和原則必須堅持，不能動搖，更不能走回頭路。第二，電力市場模式要合理。第三，監管模式要切合我國實際。第四，需要培育合格的市場主體。第五，電力市場化改革要抓住投資體制改革和價格形成機制改革這兩個中心環節。

在研討會上，一些中外專家表示，電力改革已成為世界性的潮流，盡管改革都遇到這樣那樣的問題，但是中國不應該放棄改革計劃，而應根據本國實際情況，找出最適合中國國情的電力市場化改革模式。黃少中也表示，電監會在推進電價改革的過程中，將以國家確定的電價改革方案為依據，以市場化改革為取向，以區域電力市場為平臺。針對電力市場供需形勢和經營成本的變化，對電價調整提出建議。

實際上，從另外一個方面來說，電監會是應電力體制市場化改革而誕生的機構，如果沒有了電力市場化的改革方向，電監會也就沒有市場可以監督甚至沒有存在的必要了。但是發改委卻并沒有與電監會一樣熱衷于電力體制改革的市場化。在2002年年底廠網分開之后，在審批電力項目和電價改革上始終抱著權力不放，處于被動接受市場化理念的狀態。

正如首都經貿大學公司研究中心主任劉紀鵬所說，國家電力公司的“體”改完之后，應該改革改革者自身了，“但是這個時期每一步改革都非常難。”

“現在的電力體制改革處于一個非市場也非計劃的最不好的體制狀態下。”國務院研究中心產業部部長馮飛說。他的意見似乎和劉紀鵬并不相同，他說現在媒體有過于強調市場的一面，實際上最重要的是尋找市場和政府的結合點。

他強調說:“市場要解決的是能夠在引入競爭的環節上充分發揮市場機制的作用，政府則是一個轉型的問題，而不是退出。”馮飛解釋說，轉型是指政府管電模式的轉型，這種轉型要從過去對項目的直接干預轉向管制。政府應該從大處站在全局的角度來考慮電力的發展方向，提高進入門檻等。

實際上，按照現在的趨勢，中國近期電價上升的趨勢是較為明顯的，特別是工業領域的電價。現在電價未能較大幅度的上升的一個重要原因是，一些政府人士認為，發電企業和電網企業仍由挖潛增效的潛力，有許多原本可以降低的成本有待降低。若在此時，大規模的提高電價，雖然可以起到產業結構調整，死掉一批耗能高、污染大的項目，但是也不利于發電和電網企業的成本降低。

中國電力企業聯合會資深專家朱成章認為，電價改革是電力競爭市場化的前提條件，也是解決電力，提高電力使用效率，貫徹電力需求管理的前提條件。但是，他表示，現在的電價結構扭曲得非常厲害。在推進區域電力市場建設，進行電力體制改革的過程中，應該首先把電價形成機制合理化。他認為，首先是電價水平要合理化，其次是銷售電價結構合理化，另外電價應該與石油、天然氣能源比價合理化。

劉紀鵬則認為，應該把深化電力體制改革與電價改革結合起來，必須堅定地在競價上網這個環節進行改革，另外他強調，應該吸收用戶參與改革。現在有一些發電企業認為，現在的煤電聯動機制發揮的作用有限，在成本核算上，可能少核算了煤炭上漲的幅度，發電企業承擔了更多的成本。

但是黃少中表示，聯動機制現在尚處于摸索階段，不可能一步到位讓發電企業滿意，現在的電價一般是半年調整一次，在今年5月調整了一次之后，不可能馬上再調整，只有等到年底，視煤電價格聯動形式如何再定了。

中電聯秘書長王永干表示，對于運輸成本的上升，也應該計入聯動范圍，形成煤運電價格機制。黃少中表示，按理說，也應該考慮這個問題。隨著能源辦的成立，在電力問題上更高層面的協調體系已經建立，但是電力體制改革究竟向左走還是向右走，依然充滿變數。