開發區存在的理由與困惑

策劃人語

開發區，這個承載著中國體制改革和對外開放試金石的特殊區域，從其誕生那一天起，一路披荊斬棘、篳路藍縷，今天已過弱冠之年。開發區20年的發展，在中國奔向小康社會的歷史征程中，極具標本意義；開發區創新的管理體制和發展模式，更是漂洋過海，在東南亞、非洲、拉美落地生根，在國際上產生了積極的示范效應。

開發區人特別希望借創建20周年的機會全面總結經驗，對未來做出前瞻性的規劃，把“大有希望”的事業繼續下去。然而，這一切都因為國內理論界、輿論界的懷疑以及國家治理整頓開發區的一系列負面影響而沖淡；也使得正規開發區被“殃及池魚”，正面形象被扭曲。開發區面臨著何去何從的抉擇！

面對非議，需要冷靜處之，面對現實，需要正面立言。中國經濟體制在政府層面上的改革遠遠沒有完成，開發區作為改革的先行試驗和示范區，仍有繼續試驗和創新的存在價值；中國在推進新型工業化和城市化的實踐中，開發區仍然能夠找到自身獨特的出擊點和大有作為的新天地。

開發區是羅陀斯，就在這里跳躍吧！

未來開發區，是要穩定地占有海外市場，還是要財富的相對份額；是要單一的外資資本來源，還是要多元化的相對穩定的動力結構；是要僅僅引進技術，還是要朝掌握技術方向努力？

改革試驗———被漠視的開發區的生命基因

提起開發區，在人們的印象中就是靠國家優惠政策，引進外資，經濟上取得了一些成就，主要著眼于其開放功能，這當然不錯。沒有經濟奇跡，開發區的處境會更困難。但這只是事情的一個方面。甚至連開發區人也慢慢地麻木起來，宣傳自己的時候，每每地以引進多少外資、多少名牌的跨國公司、產值多少、稅收多少作為最大的賣點和成績。這種思維定式從開發區“三為主、一致力”的發展宗旨確立，到中央對開發區的管理沿革可見一斑：國務院對開發區的管理，幾次變更，由綜合部門的綜合管理轉到商務部的外資司，最后的定位就是將開發區的存在功能限于引進外資。客觀地說，這就忽略了對開發區全面發展的指導，降低了國家建立開發區時的戰略意義和期望。

歷史的真相是：開發區從其誕生那一天起，就具有改革、開放、探索和試驗的性質，與此相聯系，是改革在前，開放在后。沒有改革的大膽創新和探索試驗，絕不會有日后的開放成果，事實上，這是開發區生命中的第一個基因。開發區20年來不斷掙脫各種陳舊觀念的束縛，克服有形、無形的困難，為自身前進拓出空間，每走一步都是要靠銳意改革，甚至可以說，改革比開放困難要大得多。尤其在前10年，改革比開放占去開發區更大更多的精力。

概括開發區改革的本質特征，可稱之為“綱舉目張”式的系統改革創新。

所謂“綱”就是在傳統區域管理體制上，創造出了將開發區定位于試驗的經濟區而非行政區的準政府體制，簡言之，這種創新就是自上而下的主動改革，由上級政府高度授權，輕裝簡政，主要行使政府的經濟管理職能去建立和發展一個外向型經濟區。之所以爭取這種體制創新的根本原因，是因為建立開發區的當時，中國經濟、行政管理體制不適應中國對外開放的要求，必須以新體制、新模式來完成對外經濟合作的“軟著陸”。

所謂“目”，是指在這種體制保障下，去實施發展經濟所需要的各項具體改革，解決對外開放過程中遇到的各種問題。概括起來，主要內容包括：建區投融資體制的改革、政府管理經濟方式的改革、土地有償出讓和轉讓的改革、市場經濟條件下政府法制的改革、社會保障制度的改革，以及開發區經濟外向度提高后所引發的一系列改革，如此等等，都浸透著開發區人創新的心血和智慧。

“綱舉目張”強調開發區20年改革是一個系統，沒有管理體制的改革，則任何具體改革都是很難或者不能實施的。這些改革的成果，以解放生產力，發展生產力的實踐所驗證，隨歷史的進步，得到了肯定。當然，這些改革并非由開發區單獨完成，但是開發區人的努力試驗是客觀現實。“玄都觀里桃千樹，盡是劉郎去后栽。”開發區所做出的敢為人先的改革業績能夠輕易忘卻嗎？

這種改革，與特區、浦東新區不同，可以說是20年來國內政府管理體制改革唯一尚存的形式。這種改革的成效，使外界很難否認其存在的價值，但或多或少，或隱或現，對這種創新體制的疑慮是構成開發區今后生存的最大的不確定性。換個角度看問題，反思一下國內的“開發區熱”，且不論開發區被爭相效法的內在原因（體制活力是重要一條），僅從開發區治理整頓8年，越理越多，越整越濫，收效甚微可見，根本一條原因就是對開發區的性質和意義認識不一致，因而也就沒有法律的嚴肅約束。市場經濟是法制經濟，這早已被國內共識，但關鍵是“法”的概念包括“法制”和“法治”。開發區搞了20年，魚目混珠，最根本的原因是沒有上升到國家大法的法律地位和建區規范，沒有“法制”，就談不上管理開發區的“法治”。國家級開發區兩度“凝固”，又兩度“解凍”，都是靠審批，而各級政府直至鄉鎮政府沒有法律約束的審批是造成開發區過多過濫而又失控的制度原因。

那么是什么妨礙了開發區法制的出臺？其實要用國家大法確立開發區的功能、政策及土地使用規范等等操作層面的問題并不難，真正難的是如何面對開發區大膽改革創新的成果，即這種“不規范”的體制。立法的兩難在于否定其體制有困難，因為誰也不會反對改革，但肯定其體制更困難，關鍵在于，開發區的創新體制在傳統政府管理體制內部發生了根本性的變革，引發了一系列的矛盾碰撞，這是問題的實質。

接下來要問，開發區這種管理體制的改革方向和內容究竟有沒有先進性和科學性？對此的回答就要以2004年7月1日正式施行的《行政許可法》為參照系來作判斷。《行政許可法》是改革20多年來被稱為具有革命性意義的國家行政方式、政府職能轉變的改革，有助于推進政治文明和以“規制緩和”來進一步完善市場經濟體制。從其內容來看，減少政府對經濟、對市場主體的不當干涉和管制，不正是開發區多年來在改善區域“軟環境”旗幟下，進一步深化改革的訴求嗎？毋庸置疑，開發區20年的創新體制，與《行政許可法》的基本原理和總體思路有著超前的親和力。在開發區看來，《行政許可法》的出臺是為改革的先頭部隊提供了更有力的、權威的法制裝備。

再進一步，從《行政許可法》發展方向的邏輯推導和即將引起的連鎖改革的前景來看，行政許可的設立權限高度集中于中央和省兩級，省以下的政府行政范圍必將大大簡化，以往政府管理經濟的龐大機構和編制必然要精簡。

而開發區的體制正代表著這項改革的方向。試想，開發區目前的高度精簡、能合并就合并的十幾個職能部門，少則幾十名多則200～300名公務員管理著一個中等城市產業規模的經濟區域，這種方向還需要懷疑嗎？

由《行政許可法》出臺引發的政府職能轉變和行政管理體制的改革，僅僅是在深層次上改革的開始，中國經濟體制改革在政府層面上遠遠談不上完成。從這個意義上說，中國的經濟技術開發區，作為改革的先行試驗和示范區，20年前是這樣，在將來的20年，仍有繼續試驗和創新的存在價值，這就是開發區存在下去的理由，并且這個理由是異常充分的。只是開發區不能等。無論國家立法與否，改革體制是否存續，都不重要。重要的是開發區要保持住以往改革帶來的實質性進步，并重新激發和喚醒在改革方面的生命基因，繼續踏踏實實地面對新問題，去試驗、改革、創新，以此爭得其應有的地位和普遍承認。

模式風險———開發區持續發展的現實困惑

如馬克思所言，一種生產方式在其所能容納的生產力沒有完全釋放出來之前，是不會滅亡的。這個原理同樣適用于開發區的發展模式。問題在于，近幾年，開發區模式的風險已經逐漸暴露出來，這是開發區面臨的真正的現實困惑。

必須認識到開發區的發展模式是有前提條件或者說是有成本的。簡言之，開發區（背后是國家）要付出的模式代價，或稱“賣點”有下面幾條，呈現鮮明的中國特色。

制度環境———即管理體制，在引進非主流的生產關系時要做的是制度妥協，建立“仿真的國際投資環境”；

政策支持———對引進外資給予優惠的政策設租，或鼓勵外資的進入，這是國際慣例；

物質保證———廉價的土地、基礎設施供應和勞動力價格；

市場讓渡———與國外特殊經濟區最大的不同，是在引進外資的同時對外資放開國內市場，即所謂的以政策換投資，以市場換技術。開發區引進外資的同時，也就成為外資進入中國市場的跳板。

沒有這些先決條件，或稱賣點付出，開發區的發展模式是不能成功的。這實際上是中國對外開放與外部資本輸入的一種博弈。現在的問題是繼續按這種模式操作，并試圖保持這種模式的條件，開發區能否持續發展。對此回答是已經存在多種負面因素的影響。

第一，開發區的基本“賣點”已失去優勢。

眾所周知，利用外資的政策支持早已國內趨同，特殊優惠不再；制度環境隨中國的整體進步，對外資的吸引力差距縮小以至不再成為問題，甚至很多推進國內經濟市場化的改革創新，開發區已不再先導；引進外資的物質保證除去已經常規化以外，在最關鍵的價格低廉方面，開發區面對日益嚴峻的競爭；至于國內市場，外資的引入已為更靠近中心城市能夠獲利而不僅僅著眼于在開發區制造。這種狀況使維持開發區的發展模式成一廂情愿。一方面，開發區在國內引進的外資額中，只占到18％，即大部分外資的選擇性更加寬泛；另一方面，引進外資的數量限制，使開發區的經濟增長率下降和變緩。

第二，外資引入對開發區的整體條件要求和尋租點發生了很大變化。

以開發區特別倚重的跨國公司行為來看，起碼出現了以下幾點新的動向：開始抱怨開發區基礎設施的使用價格和制度成本過高，這在以往是從未發生過的事情；對中方職工的待遇，摘下了溫情脈脈的面紗，高福利和高保障被大量使用低工資的臨時工、季節工所替代，跨國公司初期進入開發區時拉動了工資水平上升，但始作俑者并不愿吞下這個苦果；在成本上升、產業競爭激烈的關頭，用OEM-EMS代工生產方式轉移加工基地，離開開發區尋求更低的勞動力水平；向零部件配套企業轉嫁成本負擔；分解生產過程，引進專業物流公司加強庫存管理以降低成本，要求海關優化通關環境；集中全世界的生產能力，在中國加工以求避稅；如此等等。

這些問題在跨國公司剛剛進入中國的時候，并未提出。而如今，在初期投資超額利潤存續期間掩蓋著的種種問題都暴露出來，直至要求開發區用地方可支配財力予以補貼。這就是說，跨國公司開始進入中國的時候，以進入國內市場為目標，其余可以緩論，但一旦進入中國，站穩腳跟之后，就要按其本來面目為其創造一個世界。其整體行為就是利用中國的外資需求饑渴癥，擠壓成本而最大限度地獲利，更多地要求剩余價值的相對份額。這種趨勢已讓開發區日益兩難。

第三，開發區按目前的資本—產出率進一步引進外資所擴大的土地需求，更使這種模式難以為繼。

一方面，中國的國土資源緊缺，開發區擴大土地使用面積，審批條件越來越嚴格，土地資源的限制使以外資引進數量為自變量的“攤大餅”式的不注重集約經營的外延擴張，亟待改變思路；另一方面，不惡化農業基礎和兼顧農民利益的開發區新的土地需求，將面臨更高開發成本，當提高土地價格外資不接受的時候，開發區土地開發成本承受力岌岌可危，規模小的開發區則根本不能承受。

第四，產業聚集和技術進步的隱憂。

表面看，開發區的產業規模靠產業聚集而非常可觀，高新技術產業比例也遠高于國內其他地區。但在開發區人自己冷靜看這些事情，會有不同的更深刻的認識。總體而言，開發區20年來的產業聚集和技術進步，可以說成績巨大，但成就有限。從產業聚集角度看，完整的產業鏈中，核心部件和技術掌握在外資手中，這在國內各地區是相同的。產業進步表現在半通用部件和基礎零部件生產的國內配套。其中配套能力在中國的進步情況又有差別。開發區的配套能力與國內最先進地區的產業配套相比，可謂骨骼強健，肌肉不發達。這既是跨國公司為主、配套中小企業發展不足的結果，又是影響產業聚集的瓶頸，這是開發區今后產業發展的隱憂。

再看技術進步。開發區無論引進多少高新技術企業，充其量是相對國內產業水平而言的高科技。衡量產業自主的標準是要掌握該產業的核心技術（核心技術并非高精尖技術）。產品半通用件、基礎部件已在國內不同程度地成功解決，但對于核心技術及零部件，無論開發區還是國內其他地區，都沒能很好地解決。國內如果還不重視這個問題，產業進步不會有突破。靠單純引進技術，進步永遠是有限的。

開發區的產業聚集和技術進步，近期和長期有兩步要走，其一，在中低層面上，要填充產業鏈的配套縫隙，做實產業基礎；其二，在高層次上，要追求核心技術的掌握。開發區要看到并勇于直面這個問題。

以上這些難題，才是開發區進一步發展面臨的真正危機，也可以說，這是開發區發展模式，進一步說是開放型經濟性特區發展必然要碰到的一般性模式風險。對此采取鴕鳥政策是不行的。以不變應萬變，想繼續按前20年的路線走下去，更是自欺欺人。開發區在下一步必須要考慮，今后10年、20年，發展的結果究竟追求什么：是單純的外資引進數量，壯大產業規模，仍然致力于量的積累，還是要產業聚集過程中的產業提升，技術進步；是要穩定地占有海外市場，還是要財富的相對份額；是要單一的外資資本來源，還是要多元化的相對穩定的動力結構；是要僅僅引進技術，還是要朝掌握技術方向努力；是單純外延式擴張，還是要想辦法進一步提高有限資源的使用效率。總而言之，是滿足于開放初期引進外資就算成功，還是要在國家工業化過程中發揮更大作用。