廉政保證金如何“保證”廉政

一個22歲、剛剛參加工作的公務員，按照規定，他要每年繳納保證金500元，初定他的貼補系數為0.3，如果表現優秀，這個系數會逐步提高，可能會調到0.6、0.8，甚至達到1，那么單位每年貼補的數額就為150元左右。而按照正常的公務員升遷，一個公務員從踏入機關到處長這個職級上退休，初步測算，可一次性拿到近30萬元。這就是備受社會各界矚目的浙江杭州市下城區公務員“廉政保證金”制度實施后的一道簡單算術題。

形式上，廉政保證金制度很像已經普遍建立的住房公積金制度。在公職人員退休之前，由政府或公職人員個人共同出資設立一個資金賬戶，由政府管理；一旦公職人員的腐敗問題被發現，不管是及時發現或滯后若干年，政府都擁有根據其腐敗損害程度而沒收個人賬戶中部分或全部資金的權力。廉政保證金制度由新加坡政府原創，是中央公積金制度在公務員廉潔擔保上的推廣和應用。

廉政保證金的制度功能

腐敗的原因是多方面的，最直接的是制度上存在著不合理因素或漏洞，而比制度原因更為深層的則是人的心理動機。預防腐敗可以針對這兩類原因來進行。傳統的預防腐敗側重于從制度層面，政策建議往往就是堵塞漏洞，盡可能使制度更加嚴密，使人不能腐敗。殊不知，制度是有成本的，而且，越嚴密的制度，不僅建設制度的成本迅速提高，制度的執行成本可能增加得更快。因此，如果能建立一些制度，以有效地抑制或減少人的腐敗動機，那將是更為有效率的策略。廉政保證金就是這樣一種制度安排。

本質上，廉政保證金是一種信用工具，是公職人員個人對其終身職業生涯的廉潔擔保。另一方面，它屬于行政管理制度，比司法制度更有效率。尤其是在腐敗調查困難的情況下，這種行政制度的效率就更明顯。根據新加坡、中國香港等地的法律，如果公職人員的財產收入超出其合法收入，就可以推定其存在腐敗行為。這個時候，可以不必經過曠日持久的司法調查就可以經由行政程序，除沒收其來源不明財產外，還可以沒收其廉政保證金賬戶中的資金，從而對腐敗行為形成有威懾力的、現實的有效懲罰。

廉政保證金制度能夠起到廉潔信用擔保的作用。由于腐敗行為的發現難度很大，尤其是及時發現難度更大，因此，設計這種擔保制度是非常有價值的。廉政保證金制度促進和抑制腐敗動機的效應也是明顯的。如果一個公職人員是廉潔奉公的、誠實的，那他就能得到政府提供的資金獎勵，而且隨著服務公職時間越長，激勵力度就越大，其廉潔的動機或愿望也隨之而增；反之，如果一個公職人員想去腐敗，不管滯后多長時間被發現，他都遭受確定的損失。同樣，隨著服務公職時間越長，損失數額越大，因此抑制效應就越明顯。比較“59歲現象”在中國和在新加坡發生的可能性，人們就能對這種心理效應有所體會。這種心理效應就是國內人士所說的使人不想腐敗的對策，所不同的是，達到“不想”不是通過改造人的世界觀，而是基于制度工具的激勵和約束功能。

廉政保證金制度便是一種激勵導向的制度。在現實世界上，真正激勵誠實動機的制度性約束條件確實很稀少，在我國尤其稀缺。在制度建設上要堅持激勵導向，而不是懲罰和強制導向，這才是更有效率的制度思維。制度的效力比單純的廉潔自律教育要可靠得多。過度相信人性，或者過度否定之，結果都是一樣的：讓人的道德和自律在現實的制度安排下經歷可怕的破壞性試驗。

建立廉政保證金制度需要設立配套措施

廉政保證金制度很多地方也計劃推行或正在觀望之中，也有個別試行的地方根本就是歪曲了保證金制度工具的定位。因此，有必要對建立廉政保證金制度設立配套措施。

首先，做長期性安排是必要的。有的地方以年為時間單位，如果一年內沒有發生行政過失或腐敗，年底就一次性發還個人。這種設計過于短期，擔保效應幾乎喪失殆盡。理想的廉政保證金制度應該是一個公務人員對其終身職業生涯廉潔的擔保，嚴格來說，只有在其退休之后才能分期使用賬戶中的資金。這樣就可以防止腐敗之后一走了之的機會主義傾向。

其次，保證金的額度應該有個最優值。數額越高固然保證或擔保的效果越好，但政府為公務人員支付過多會失去公平，更會加重財政的負擔，公務人員個人生活也可能會受到不利影響。而數額過低，激勵和約束效應由于微乎其微而失去制度的應有效力。就像公務員工資制度中的工齡工資一樣，由于過度寒微，已經根本不可能實現其激勵優秀公務人員長期服務公職的主要目的。因此，在構建廉政保證金制度時，應該設置一個高低適當的數額。這也是該制度的一個關鍵變量。

最后，系統改革效果更好。單一的改革總會存在各種問題，系統改革的效果是最理想的。如果能把廉政保證金制度和相關的制度都結合起來，效果會更好、更徹底。當然，綜合改革的難度也更大。但是，把廉政保證金制度和公務人員工資制度以及社會保障制度結合起來是值得考慮的，因為這三者之間的相關度最高。再擴展到職務消費制度，會產生更好的效果。

政府決策必須走出“單邊主義”

政府的傳統行政思維中的“單邊主義”依然盛行，很多政策都是政府關起門來秘密決定，政務公開、信息公開根本談不上。結果，凡是激勵導向的廉政制度創新，例如，職務消費制度、工資制度改革、廉政保證金制度設立等等，都遭到極不信任的批評。

透明公開、民主協商是十分重要的政策形成方式。政府應該放棄擔心，敢于向群眾公開，通過聽證等方式和群眾溝通，來共同構建廉政保證金制度。通過廣泛的宣傳和討論，群眾參與和監督的積極性可以被極大地調動起來。畢竟，公務人員是否腐敗的絕大多數信息還是要靠群眾的眼睛。另外，群眾一定是講道理的，只要政府陳述有理，說服群眾的難度并不大。在政策制定的過程中，專家學者也可以以中立者的身份發揮積極作用。

曾有這樣一個對廉政保證金制度的批評，“政府給自己漲錢也就罷了，干嗎非要和廉政貼在一起呢？”如果政府不學會通過同公民社會協商的方式推行一些出于良好動機的改革，問題恐怕還要越來越嚴重。如果一些政府敢于面對媒體和公眾，通過廣泛的討論來形成改革方案，推行起來則要容易得多。