政府議案為何遭人大否決

［案例］

年初制定工作目標是我國各級政府的慣例，但如果完不成目標，政府該怎么辦？據報道，2004年底，杭州市政府就一項已經注定無法完成的工作目標，向人大提出申請，希望人大允許政府更改年初的目標。這個在國內尚無先例的請求最終被人大以“年末修改指數意義不大”為由予以拒絕，而此舉開了國內人大工作的先河。

在2004年初召開的杭州“兩會”上，杭州市政府向市民做出承諾：今年的物價漲幅指數（即居民消費價格漲幅指數）將被控制在“2％以內”。當時部分人大代表對此表示異議，認為政府在制定這項指數時“應該更加靈活、可操作”、“2％的目標太死”。但是這些代表的建議沒有被政府采納，在政府工作報告中仍然把2004年杭州全年的物價漲幅指數目標定在了2％以內。

很快，杭州市物價部門就發現實現這個目標的難度，于是向市政府提出，應該調整年初制定的物價漲幅指數。但是杭州市政府并沒有立即向人大提出修改指數的申請，而是采取措施對物價進行了最大限度的干預。

2004年4月，杭州市政府首先提高了對物價漲幅敏感人群的各項指標。例如，對低保人群，市政府采用了糧油翻倍的實物補貼方法；對離退休職工的退休工資，市政府則破例上調了25元。

2004年6月，再次收到物價局關于指數漲幅情況匯報后，杭州市政府又一次“硬起手腕”做出了最大努力：離退休職工的工資在上調25元的基礎上再次上調15元；單人低保戶的標準也由原來的每人每月300元提高到320元，雙人低保戶的標準也由原來的285元提高到300元。除此之外，杭州市還進一步加大了對市場價格的監管力度，特別是加強了對糧食市場流通中的監管。

盡管杭州市政府做出了種種努力，采取了各種措施，但是受各種因素的影響，杭州市的物價漲幅指數仍然高出了2004年初的既定目標。

據了解，杭州市人大有專門考核政府各職能部門的機構，如果年初定的目標到年終沒有實現，就要被扣分，扣了分的部門就有可能達不到市民心中的滿意度。達不到百姓滿意度，百姓就有行使自己權利的要求和聲音。

2004年9月15日，杭州市政府正式向人大提出議案，以2004年全國糧價上漲、能源原材料短缺、電力、醫療政策性調整等5項理由，來說明“完成年初確定的價格調控目標難度極大”。除此之外，杭州市政府認為引起市場物價變動的不確定因素也很多，比如“第三季度受到高溫及臺風氣候影響”等。綜合上述種種原因，杭州市政府向市人大常委會提出將物價漲幅指數由年初承諾的2％改為3％的請求。但最終，杭州市人大常委會接受了人大常委會財經工作委員會的書面意見，即“不調整原定目標為宜”，否決了政府修改年初工作目標的議案。

［分析］

由于人大否決政府議案，在全國尚屬首次，立即引起了各方高度關注。筆者認為，在市場經濟條件下，經濟發展目標超額完成或不能全部完成都是非常正常的事，人大否決政府議案也是非常正常的，否則就沒有必要通過人大審議了，關鍵是這種情況出現以后如何正確對待。

應該說，在這件事情上，杭州市人大和政府的做法反映了人大和政府工作的一大進步。從政府方面看，對無法實現的目標提出修改意見，是無可非議的，只是為時太晚，因為到了年終考核的時候才提出修改意見，顯然已經沒有實際意義，而且很有為考核而修改之嫌。但面對目標完不成的現實，政府既沒有弄虛作假，也沒有隱瞞實際情況，這還是值得贊許的；就人大而言，以“年終修改指數意義不大”為由，否決了政府的議案，更是一種實事求是的態度，反映了杭州市人大對人民群眾高度負責的精神。

［啟示］

在上述事件中，盡管人大和政府都有自己的理由，但政府畢竟處在一種十分被動的狀態。那么，政府如何變被動為主動？筆者認為，最大的主動，就是認真總結經驗，不斷提高對經濟發展的預測、決策和調控水平。

轉變經濟管理的思路和方法

市場經濟不同于計劃經濟，不能動不動就定計劃，而且把計劃搞得很細，尤其是價格指標。在市場經濟條件下，政府、特別是地方政府調控能力很有限。因為市場經濟是市場在資源配置中發揮基礎性作用，而這種基礎性作用又主要是通過價格機制實現的。也就是說，價格主要是由市場形成的，而不是政府制定的。

在這種情況下，對絕大多數商品和勞務，政府只能通過財政政策和貨幣政策來影響價格，這就加大了政府對價格調控的難度。尤其是地方政府，在價格面前更是顯得無能為力。因為地方政府既沒有對宏觀經濟調控的權力，也沒有計劃經濟時代那樣的行政調控權。因此，對價格如何確定調控目標是一個很值得研究的課題。

當然，制定經濟發展的總目標是完全必要的，但也只能是一個預測目標，既然是預測，就會有偏差，因此，實際情況與目標出現偏差是非常正常的，而完全相符則是不正常的。出現偏差之后，要敢于面對，特別是善于總結經驗，使以后的目標定得更符合實際或接近實際，使之更好地發揮對經濟發展的指導作用。

經濟預測科學化和民主化

預測是為了決策，有了科學而準確的預測，決策才能正確。科學的預測要有科學的方法和手段，而不能只憑經驗，拍腦袋，進行經濟預測，對眾多確定性因素和不確定性因素都要充分考慮到。既要考慮本地區的因素、內在因素的變化，也要考慮外部環境的變化，包括國內和國際環境因素的變化。

在實際工作中，一些地方政府在制定區域經濟發展戰略和發展規劃時，往往有一種擴張的沖動，對目標和指標一般定得偏高，特別是對定出的目標和指標，缺乏必要的措施支持，更不要說充分考慮各種環境因素變化產生的影響了。一旦目標或指標完不成，要么修改目標或指標，要么弄虛作假，隱瞞情況，這就失去了制定目標或指標的意義，這種狀況必須改變。這是關系到樹立和落實中央提出的科學發展觀的大問題，應當引起各級地方政府的高度重視。

民主化是科學化的前提，決策要科學，首先是民主。要善于聽取各方面的意見，特別是少數人的不同意見。就上述事件而言，年初就有人大代表提出不同意見，并且提出了“應該更加靈活、可操作”、“2%的目標太死”的建議，如果這些意見和建議受到足夠重視，情況就會得到改善。特別是市物價局3月份和6月份一再向市政府提出修改物價指數的申請，但卻沒有被受理和采納。應該說，物價部門是盡到了自己的責任。從這個意義上講，年終考核就不應該扣物價部門的分，而應該扣那些沒有認真聽取意見，“硬起手腕”盯住不放的領導和部門的分。再進一步講，這種考核的辦法也應當加以改變。

經濟調控要及時有力

經濟調控要取得成效，關鍵是要及時有力。去年我國宏觀經濟調控能夠快速取得成效，主要經驗是及時、措施得力，而且緊緊把住了土地審批和信貸兩個閘門。特別需要指出的是，宏觀調控的權力主要掌握在中央政府手里，因為財政政策和貨幣政策的制定權在中央政府，各級地方政府職能嚴格執行中央的政策，而不能另搞一套。目前普遍存在的那種層層宏觀調控，并且以加強宏觀調控為由，不愿放棄計劃經濟時期形成的配置資源權力的狀況應當改變。因此，地方政府在進行經濟預測、決策和調控時，除了要做到預測、決策的科學化和民主化外，一定不要過高地估計自己的調控能力，這就是市場經濟。

同時，這里涉及到政府職能轉變的問題。在市場經濟條件下，政府職能主要是彌補市場失靈。而在彌補市場失靈的同時，盡可能避免政府失靈，這是擺在各級政府面前的一個重大理論和現實問題。如果這個問題解決了，我們的經濟社會管理就會邁上一個新的臺階。