中國開放戰略的歷史走向

在中國進入WTO后過渡期，對外開放進入新階段的時候，我們需要從理論上重新審視開放的現實模式與既定思維，以新開放觀探索對外開放水平的提升，在一個更高意義上維護國家的經濟安全。

科學發展觀呼喚新開放觀

所謂新開放觀，就是要從對外開放與發展的成就與現實出發，探索更高階段開放和更高效益開放的新理念。如果說現行開放觀在于怎樣突破舊體制舊觀念束縛以實現更大開放，那么新開放觀則在于解決在開放中如何提高效益的問題；如果說現行開放觀在于如何運用政策激勵更多出口和更多吸收外資，那么新開放觀則在于探索以戰略和體制的優化實現國家綜合國力的提升。可以說，現行開放觀是注重數量的粗放型開放觀，而新開放觀則要求注重效益的集約型開放觀。

根據科學發展觀“以人為本，全面協調可持續發展”的要求，對外開放必然貫徹“以人為本”的方針。在中國利用外資取得巨大成就的同時，值得注意的是一些外資企業嚴重侵犯了中國勞動者的合法權益，包括超時加班，惡劣的工作與生活環境，在企業中不建立工會等。有些外資本身就是為了要轉移低級落后的產業才來到中國，加上要從中國的廉價勞動力上盡可能更多獲利，合法乃至不合法地在中國生產經營，完全不顧中國勞動者的全面發展問題。從國內看，在激勵性外資政策和地方政府的外資數量目標導向下，一些政府管理部門也忽略了對中國勞動者權益保護的職責。這些現象必須改變。

對外開放也有全面協調發展的問題。目前中國已經進入了全面開放的階段，不僅在WTO承諾中各種市場準入地區差別安排在后一、二年中將全部結束，而且各種政策優惠也基本上沒有區域差異。但是與沿海相比，內地的吸收外資環境仍然較差，基礎設施不足，社會與經濟管理的機制效率更不能適應擴大開放的需要。如果不能解決對外開放環境上的差異，那么沿海與內地在發展水平上的差異還會繼續擴大，從而進一步加劇整個國家經濟發展的不平衡。

今天中國發展的不可持續性許多方面與開放模式相聯系。由于發展水平低下，在國際產業結構大轉移的浪潮中中國被動地接受了大量能源、資源高消耗型和環境損害型的落后產業。在以解決就業為首要目標的情況下，難免作出這樣的選擇。發達國家跨國公司本身就是為了扔掉包袱才來投資的，中國實現了目前的發展，也為長期可持續發展制造了障礙。當中國為世界產業重新布局打開國門，為新的國際分工承擔最困難角色的時候，國際社會又提出了環境保護的更高要求。當然環境保護也符合中國的自身利益。說得更明確一點，中國目前產業結構所體現出來的發展的不可持續性，既是發展戰略的失誤，在一定程度上也是全面接受國際產業轉移的后果。在開放條件下發展起來的一般勞動力密集型產業正在出現另一種意義上的不可持續性。由于發展中國家普遍從勞動力密集型產業出發，特別是由于中國龐大的勞動力隊伍不斷地進入出口主導的傳統產業之中，國際市場已經無法承受巨大的供給壓力，中國已經發展起來的地區不可能持續擴大，未發展起來的地區不可能模仿繼續走這種發展道路。勞動力密集型發展戰略已經進入了瓶頸，明顯表現出這種開放模式的不可持續性。

提高對外開放水平的現實任務

提高對外開放水平的問題已經提出多年，但是，由于現行開放模式與格局的體制與機制根源，我們迄今仍然沒有實現根本性的突破。實現對外開放水平的提高必須認識到以下幾點：

1、中國發展階段與發展瓶頸的變化。根據發展經濟學原理，對外開放的必要性在于消除一國發展中資本與外匯兩個缺口，中國對外開放初期的目的也在于此。中國勞動力十分充裕，自然資源也大量得不到開采，核心問題是缺乏資本。25年來數千億美元的外資從根本上改變了中國資本短缺的狀態，持續的高增長和高儲蓄率已經在銀行系統積累了巨額資金，加上高速增長的出口大大提高了國家的外匯儲備，從國家整體上說，目前無論是資本供給總量還是外匯儲備水平，都已經不再是發展的主要瓶頸。

2、開放激勵型體系的效益損失。由于中國目前經濟發展是一個開放激勵型的政策體系，對外資與出口的優惠高于內資與國內銷售，以至于從企業經營到地方政府的政策導向都更多偏向于出口與吸收外資。在投資體制不完善、國內市場需求不旺、國有企業制度改革滯后以及國內企業產品創新落后等多方面問題伴隨下，這種對外部市場和資金偏向型的發展格局也就更明顯了。各地都把擴大出口和吸收外資作為拉動經濟增長的戰略重點。與此同時，地方政府發展導向型的經濟體制強化了各級政府的經濟職能，也相應強化了地方政府在對外開放中的作用，強化了中國經濟發展的開放激勵性。

政策激勵型的開放模式中隱含著國民利益的損失。這是因為，政策激勵總是意味著要素扭曲的形成，受到激勵的經濟主體和地區有更大空間降低個別成本，更多機會吸收社會資源，事實上這是在提高社會成本的基礎上實現的。扭曲意味著國民利益的減少。在開放激勵型體制中，引資幾乎本身就成了目的，而不是它的技術含量或經濟效益；完全落后的、基本不創造就業或稅收的、甚至需要地方政府付出各種代價的項目不斷地進來。項目就是目標，引進了什么卻不再重要。同時，在龐大出口能力的背后，是單純的價格競爭手段和很低的出口效益。出口在更多意義上是創造就業的方式，而贏利的效益目標則因為過于激烈的相互競爭而無法實現。

3、開放模式導致與世界的摩擦。數量型的發展理念不僅加劇了開放的粗放性，而且導致了中國發展道路與世界的摩擦和國際社會的擔憂。大量引進外資在客觀上形成了與別國特別是東南亞各國的國際資金競爭關系，在現象上使一些國家感到中國的發展對他們不利。對出口數量指標的追求導致了各地、各企業之間的廉價競爭，不僅國家利益流失，而且還導致一些國家對中國的反傾銷，貿易爭端大量由中國的廉價競爭策略而引起。與外部世界的摩擦是與粗放型的開放模式密切相關的。

4、開放模式要實現從特殊政策向制度規范的轉型。政策優惠已經成為各地謀求發展最主要的手段，通過各種形式的政府減稅讓利、低價土地，使企業獲得比在其他地區更有利的發展條件，給予企業市場準入方面的特別許可，等等。這些特殊的政策安排是促進開放的基本動力機制。無數事實證明，隨著開放水平的提高，以這種特殊的政策安排作為動力機制的空間已經越來越小。特別是在加入WTO以后，中國實際上已經進入了全面建設開放型市場經濟體系的階段。中國正在發生的轉變是特殊政策向統一政策的轉變，從政策激勵向制度規范的轉變。實現這樣的轉變，需要對開放有一個根本性的理念上的調整。

5、傳統的出口導向戰略需要升級。在理論上，出口導向型戰略已經成為中國發展戰略的基點，出口拉動增長一直是我們的一個基本認識，然而經濟全球化的發展卻要求我們對此作出新的評估。經濟全球化使國際投資高度發展，出口可能只是跨國公司全球戰略的一部分，特別是來料加工性質的出口更是只解決部分就業問題而幾乎不具有產業鏈的作用。因此，出口的大發展并不意味著出口引導國民經濟的整體進步，經濟發展更多地來源于跨國公司的投資，而這些投資在國民經濟的整體效應方面并不像出口發展的規模與速度所顯示的那樣高。這就是說，出口的發展并不一定是工業化現代化正在推進的表現，而可能只是意味著本國被納入跨國公司的全球生產體系之中的表現。以要素流動為基礎的經濟全球化要求我們探索同樣以反映要素流動為基礎的發展戰略，這種戰略必然有別于傳統意義上的出口導向。

6、對外開放要為全面小康目標服務。國內發展目標的進步也提出了樹立新開放觀的要求。在三步走的戰略上，中國完成了前兩步，實現了總體小康。從總體小康到全面小康再到中等發達，更高的戰略目標要求的社會經濟進步內容是不同的。全面小康所包含的經濟社會與政治方面的各個目標都與開放模式及其所帶來的正負效應相關，擴大其正面效應有助于加速小康目標的實現，不能有效地消除負效應則會阻礙全面小康目標的實現。必須認識到，實現富裕的戰略與解決溫飽的戰略是不同的，社會發展目標、人的全面發展目標與擺脫貧困目標所需要的戰略是不同的，開放模式必然需要根據這些目標的差別進行調整。

維護國家經濟安全的內在要求

國家經濟安全不是一個新問題。1997亞洲金融危機發生時這一問題受到普遍的關注。但在當時看來，所謂國家經濟安全更多是指一國如何防范短期沖擊引發經濟大幅度波動，如何防范國民財富突然大量流失的問題。

值得注意的是，在經濟全球化條件下，國家經濟安全既包括短期沖擊，也包括長期形成的一國在國際經濟體系中的地位問題。正是后者，會使一國經濟更加脆弱、更加受其他國家支配，從而更加處于利益持續流失的不安全境地。

從結構方面看，國家經濟安全是指國民經濟結構是否會陷入長期無法改變的落后狀態，國際分工地位是否會陷入長期難以提升的不利處境。由于對外開放與參與經濟全球化，國家在國際分工中的參與度深化了。盡管產業結構相對于封閉條件下有了顯著的進步，但在世界經濟整體中仍然處于低水平地位。尤其是由于跨國公司的投資，一批先進產業在本國發展起來，使人們不容易看到本國（勞動力和資本）在國際分工中的實際地位，看不清由本國資本、本國技術主導、控制的產業水平。對大量引進外資的國家來說，一些先進產業的存在只是作為跨國公司的加工工廠，不論是出口還是生產的結構都不能實際反映本國生產要素的國際分工地位。重要的是，這意味著先進的產業是由外國資本、外國技術控制的，人們必須因此而警覺其中包含著的國家經濟安全問題。由于知識經濟的發展，知識和技術在經濟和國家實力上的地位更加重要。過去在主要以貿易為聯系的國際分工中，人們較容易看清楚國家之間的技術差距，從而有較高的警惕性和發展技術的強烈愿望。在以國際投資和跨國生產為聯系的國際分工中，人們會誤把跨國公司技術控制下的生產看作為本國產業結構的進步和技術進步，從而忽略其中正在擴大著的技術差距，忽略外資技術控制的風險。這種風險正是在開放中不斷積累著。在生產跨國化的今天，進出口貿易及其產品結構事實上并不是一國產業結構的真實反映，而在很大程度上只是跨國公司全球生產布局的表現。近一、二十年來，國際產業實現了大轉移，這種轉移是一個歷史機遇，中國抓住了這一機遇發展起來。同時，它也必然是一種階段性的變革，一次轉移所帶來的國際產業分布格局將延續一個較長的歷史時期，因而一國在這種重新布局中所形成的分工地位將延續一個較長的歷史時期，從而也就潛伏著一國國際經濟地位的歷史性風險。

從數量方面看，國家經濟安全是各國國民財富積累和綜合國力提升的相對速度問題。對外開放的效益是相對的，當我們取得了發展與增長的同時，外國資本也獲得了收益；當我們解決了就業和溫飽時，外國資本獲得了財富的積累。無數微觀例子和宏觀分析都證明，投資國比東道國獲得了更多的財富積累，窮國在發展，但這個發展是在與富國差距拉大的情況下實現的。服務業的國際投資特別是專業服務和現代服務的全球化，包含著顯著的財富積累差距的擴大。專業服務和現代服務是以智力為基礎的產業，是高增值的產業，也是以發達市場經濟規則為基礎的產業，在這一領域中發達國家擁有顯著的優勢，這一領域的全球化意味著發達國家更大的專業服務市場，從而更快的財富積累，意味著發達國家靠腦力勞動，發展中國家靠體力勞動的國際分工體系的強化，發達國家在世界經濟中的主導地位進一步增強。

在傳統的國際貿易理論研究中，貿易利益的分配曾經是一大難題，不但在理論上難以有一個清晰的答案，而且在實踐上激發了強烈的民族情感，落后的民族國家為開放的相對不利性甚至寧可不進行貿易而強調獨立發展。今天，這樣偏激的戰略選擇已經沒有市場了，但是經濟全球化事實上只是使國家間的利益分配問題更隱蔽、更復雜、更長期化，從而更無法單從商品貿易的價格比來說明了。這些問題本質上就是國家經濟安全問題。新開放觀的任務在于在積極的、更有效益的對外開放中探索國家經濟安全問題，這正是應對經濟全球化戰略的需要。

（作者系上海社會科學院世界經濟研究所所長、研究員）