中國反腐走向國際化之路

第22屆世界法律大會9月在北京召開，中國立法機關將批準《聯合國反腐敗公約》成為大會的焦點之一。中國政府參與了公約起草的全過程，并在2003年12月10日開放簽署的第一天，率先進行了簽署，而公約的批準則標志著中國的反腐敗真正走向了國際化之路。目前，眾多貪官外逃，遣返困難，已成為國內反腐敗的瓶頸。據商務部的一份調查表明，近幾年來中國外逃官員數量大約為4000人，攜走資金約500億美元，但目前被遣返并追回財產的只占很少比例。

反腐敗國際合作的三個階段

腐敗全球化是經濟全球化的一個副產品，其主要標志就是跨國腐敗行為的大量發生，僅靠單個國家的努力，反腐敗必然出現孤掌難鳴的困境。腐敗全球化強烈呼吁反腐國際合作，然而，國際合作的歷程進展得十分艱難曲折。迄今為止可以大致劃分為三個階段。

第一個階段以美國制定《反對海外腐敗行為法》為起點，美國1977年的立法標志著一個國家試圖將打擊腐敗行為的范圍延伸到國門之外。但嚴格地說，第一個階段還不能叫做反腐敗國際合作。因為直到90年代中期，腐敗在國際政治舞臺上都仍是一個禁忌，人們更多地把腐敗當作一個政治問題，在國際上討論一國的腐敗被當成是干涉一國內政。這一時期，世界銀行等國際組織領導人的呼吁改變了人們的看法：腐敗首先是一個經濟問題，是一個影響人類發展的問題。隨后，越來越多的國際非政府組織加入到討論之中，國際合作的機制開始醞釀建立。

第二個階段合作的范圍主要是區域性的，在性質上主要是非政府性的。致力于反腐敗的國際非政府組織———透明國際，1993年在德國柏林成立，透明國際發布的世界各國廉政指數，在全球都具有一定影響力，成為評判各國政府廉政程度的重要參考指標。這一時期，經濟合作與發展組織、美洲國家組織和歐盟理事會也都建立了區域性的反腐敗合作框架。

第三個階段自2000年開始，有兩個顯著特點：合作是政府性的，具有真正意義上的國際性。主要標志就是聯合國兩個公約：《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》于2000年11月15日經第55屆聯大通過，同年12月12日起向成員國開放簽署，2003年9月29日正式生效；《聯合國反腐敗公約》于2003年10月31日經第58屆聯大通過，12月10日開放簽署。

跨國反腐推動司法全球化

盡管在過去20多年間，反腐敗國際合作有了很大發展，但由于國際合作的復雜性，特別是司法全球化的嚴重滯后，合作依然是十分困難。

跨國反腐的具體合作模式主要有三種：雙邊合作、區域合作和全球合作，而且以雙邊合作最為有效。雙邊合作的具體途徑包括兩國間的刑事、民事司法協助協議，兩國間的引渡條約，以及非法入境的遣返等。這種合作雖然是一個司法問題，但明顯地受到一國的綜合國力、政治制度以及意識形態的影響。目前，中國只與泰國、蒙古等20多個國家簽訂了雙邊引渡協議，世界上還有約170個國家沒有和中國簽訂雙邊引渡條約，而大半外逃官員的目的地--美國、日本和多數歐洲國家尚未與中國簽訂引渡條約。

要扭轉這種不利局面，需要以打擊腐敗為突破口，積極推動司法全球化的進程。然而和經濟全球化迅猛發展的進程相比，司法全球化卻是遠遠滯后。犯罪類型、罪刑標準等的不統一，意識形態上的對立，以及大量“避稅天堂”的存在，都為打擊跨國腐敗設置了人為障礙。但是《聯合國反腐敗公約》的制定，反腐敗領域司法全球化的共識正在達成，進程也明顯加快，這是一個重要契機。從策略角度來看，整體的司法全球化是復雜的，但是選擇以反腐敗作為突破口卻是可行的，也具備基本條件。這種策略選擇正像人們曾以國際貿易為突破口來推進經濟全球化一樣，會更容易取得成功。

《聯合國反腐敗公約》對于在全球范圍內統一腐敗犯罪的標準，對于各國執行公約的強制性，以及排除各種政治性的阻礙方面，的確取得了很大進展，體現了反腐敗方面推進司法全球化的最新成就。然而，盡管公約已經制定出來并開放簽署，但是，多少個國家能夠簽署，簽署的國家在多長時間內能夠批準，以及是否設置很多的保留條款等等，對于公約的效力都會產生很大影響。為此，中國應和國際社會一起，推動越來越多的國家簽署并盡快批準公約，促使公約早日生效，推動公約最大范圍、最大限度的實施。

國際反腐需要打出“組合拳”

中國參與國際反腐敗合作的程度正在不斷加深，但是鑒于多方面的原因，國際合作仍然困難重重，尤其是在有效打擊外逃腐敗分子方面。2004年，逃亡美國兩年半的中國銀行廣東開平支行前行長余振東被遣送回國，成為中美兩國間首次成功遣返跨國罪犯的案例，但是，聞名全球的賴昌興案和楊秀珠案，二名主犯至今沒有被順利引渡回國。另據統計，自1998年至2004年8月，中國檢察機關立案偵查的職務犯罪嫌疑人中，已知潛逃境外的有271人，而5年中從境外抓獲的潛逃犯罪嫌疑人僅71人。

外逃腐敗分子難以及時緝拿回國并受到應有的懲處，正在對中國的國際聲譽、法律威嚴、群眾反腐敗的信心構成嚴重威脅。因此，提高追逃工作的效力是中國開展國際合作的重中之重。

積極開展工作打破被動局面是中國當前開展反腐國際合作的一個主要工作領域。針對我國腐敗分子出逃的方向主要是歐美發達國家，而這些國家在政治制度、意識形態等方面長期對中國抱有敵對態度等特點，中國可以從多個方面提高工作的針對性：

首先是借助國際反腐敗合作的有利局面，通過積極的外交努力，同主要對象國簽訂雙邊引渡條約，以期望起到示范效應，從而打破長期以來不愿意和中國簽訂引渡條約，或者在引渡腐敗犯罪方面設置政治、人權、司法等多種障礙的僵局。

其次要善于利用中國正在成為世界重要市場的有利地位，靈活地打經濟合作牌。當今世界，不僅加拿大、荷蘭等國家不敢因包庇中國的腐敗分子而喪失中國的市場，就是作為經濟超級大國的美國也要思量再三。這是可以利用的有利手段，以爭取到反腐敗國際合作方面的有利地位。

在具體的追逃工作上，要采取務實靈活的策略。西方發達國家在政治制度、意識形態方面敵視中國是一方面，難以割舍腐敗分子帶給他們的實惠是另一個重要因素。這些國家通常有一個不成文的約定，即對犯罪資產進行分割（或提成）的機制。據有關報道，加拿大在遣返賴昌星案上，也曾明確提出了分割犯罪資產的要求。這種犯罪資產分割機制有一定的合理性，因為在司法全球化體系尚未建立之前，國家主權依然是國家間合作的主要框架，一個主權國家協助另一個主權國家都不是必然的國際義務，因此對這種協助給予必要的補償是合理的。有鑒于此，在具體工作環節上，中國政府應該采取務實的態度和必要的靈活性，不致于因枝節問題而影響懲治腐敗犯罪的大局。

最后是自信、積極地向國際社會宣傳中國的反腐敗工作。廉政外宣工作特別重要，然而中國在這方面的工作卻十分薄弱。一些國際組織和外國政府對中國的反腐敗工作缺乏了解，甚至存在很大偏見，中國沒有主動和正面宣傳不足是重要原因。為了改變這種局面，政府應該制定專門的工作計劃，提供必要的財政預算，組織有經驗的人力資源，采取有效的宣傳策略和技巧。如果措施得當，相信不要太長時間，就能顯著改變被動狀態，提高和國際社會交流與溝通的效果。

（作者單位：清華大學公共管理學院）