代表們為何辭職？

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根據《代表法》的規定，關于代表職務的退出機制；《代表法》設置了6種情形，即：代表遷出或者調離本行政區域的；辭職被接受的；未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；被罷免的；喪朱中華人民，共和回國籍的；依照法律被剝奪政治權利的。代表有上述情形之一，其代表資格便被終止。

近年來，浙江省寧波市的部分縣、區依據法律有關縣級人大代表可以向本級人大常委會提出辭職的規定，建立并實施了一種被人稱之為”建議辭職”的制度，而受到廣泛關注。

據寧波市人大常委會代表人事選舉工作委員會主任施秉良介紹，自2003年縣區換屆以來，全市所轄各縣、區已有近百名人大代表辭去代表職務。

《憲法》。和《地方組織法》規定，我國縣級人大任期為5年。在不到兩年的時間里，如此眾多的代表相繼辭去代表職務，這、現象在浙江乃至全國實屬罕見。

被“逼”出來的制度

據記者了解，寧波各縣、區人大代表辭職制度最先始于寧海縣。該縣人大常委會代表工委主任張萍稱：“這是一個被‘逼’出來的制度。”

2003年7月份，寧海縣人大常委會黨組向中共寧海縣委遞交了一份《關于實行縣人大代表辭職制度的報告》。據記者所知，這是寧波市各縣、區最早的一份關于代表辭職的正式文件。

《報告》提出，“實行縣人大代表辭職制度必須堅持嚴格依法辦事和尊重代表意愿的原則”，同時，列舉了“可建議”縣人大代表辭去代表職務的三種情形：一、因工作需要由組織推薦并當選為縣人大代表的鎮鄉、街道和縣級機關部門領導干部，其工作崗位或工作職務變動的；二、由于身體健康原因，不能執行代表職務的；三、其它情形需要辭去代表職務的。

《報告》同時還提出：“鎮鄉、街道和縣級機關部門領導干部因工作崗位或工作職務變動需辭去代表職務的，由黨組織在談話時建議其辭去代表職務。”

當年10月，中共寧海縣委批轉了這份《報告》，要求各鎮鄉黨委、縣直屬各單位黨組織“遵照執行”。

盡管《報告》列舉了代表應當辭職的三種情形，但張萍并不否認，“辭職制度”主要針對的是職務變動中的“官員代表”，即第一種情形所指的“因工作需要由組織推薦并當選為縣人大代表的鎮鄉、街道和縣級機關部門領導干部”。

市縣和鎮鄉干部的頻繁調動，是目前政壇的一道特殊“景觀”。

按照“慣例”，下一級行政單位的行政領導一般都由組織推薦，作為上一級的人大代表候選人。比如，市長為省人大代表候選人，縣長為市人大代表候選人，而鎮鄉、街道辦事處負責人則是縣、區人大代表的候選人。如無“意外”，他們都能順利當選。

然而，常常是新一屆人大換屆結束不久，隨著政府組成人員重新任命或人事調整，一些“官員代表”的行政職務也隨之發生了變動：過去在鎮鄉、街道領導崗位工作的人大代表，被調整到了縣、區黨政機關或司法等部門任職；而原來在縣、區機關或司法等部門工作的一些同志，則被安排到了鎮鄉、街道，擔任黨政領導。

新的鎮鄉領導到任后，由于名額的限制，難以當選代表，導致有的鎮鄉、街道領導班子中連一名縣、區人大代表都沒有。

寧海縣城關鎮2003年換屆后共有59名縣人大代表，其中包括鎮黨委書記、鎮長和一名人大專職副主席。到年底，城關鎮一分為四，變成了4個街道，書記、鎮長上調縣里，人大副主席退居二線。由于代表名額的限制，新任的4名街道主任未能及時補選為人大代表。

“這些地方的代表活動誰來召集?人大工作誰來主持?人大會議召開時，由誰來擔任代表團的團長?”張萍說，“接任人員無法補選為代表，勢必影響到選區代表工作的正常開展。”

自2003年來，寧海縣辭職的26名人大代表中，除3人涉嫌經濟犯罪被勸辭外，其余23人均是因“工作崗位或職務變動”的鎮鄉、街道領導。其中2003年9人，涉及全縣17個鄉鎮中的6個；2004年14人，涉及全縣鎮鄉調整后18個鎮鄉、街道中的13個。

據悉，繼寧海之后，寧波市的江東、鄞州、象山等縣、區也都在嘗試人大代表的辭職制度。鄞州區人大常委會還審議通過了《關于區人大代表辭職的暫行規定》。

制度創新還是權宜之計?

王明寬是寧海縣深圳鎮原人大專職副主席。2004年底，縣有關領導找已退居二線的他淡話，希望他根據縣委批轉的建議辭職制的要求，辭去代表職務。于是，王明寬將辭職報告交給了縣人大常委會。縣人大常委會很快同意了王明寬的辭職請求。

郭保榮是寧波市海曙區人大代表。2003年1月8日當選時，郭保榮的職務是海曙區月湖街道辦事處主任。2004年6月，郭保榮被組織調動到海曙區重點工程建設指揮部任副總指揮。在履新前，郭保榮根據組織要求，向寧波市海曙區人大常委會提交了《辭去區八屆人大代表職務的請示》。

王明寬和郭保榮兩人的去職經過，向我們展示了建議辭職制的一般程序：組織談話、個人撰寫辭職申請、人大常委會審議批準。

比較《代表法》關于人大代表“遷出或者調離本行政區域”時，方可終止代表資格的規定，人們普遍注意到，寧波各縣、區建議辭職制的一個共同特點，就是將那些當初“因工作需要山組織推薦并當選為縣人大代表的鎮鄉、街道和縣級機關部門領導干部”，現在又因“工作需要”而調離原單位，但未調離本行政區域的“官員代表”，作為“建議”其辭職的重點對象，而這也恰價是當前人大代表辭職制度爭議的焦點。

對寧波各縣、區的做法表示贊同的人認為，在法律規定的代表罷免程序難以或無法啟動的現實面前，由組織部門“建議”那些“因工作需要”推薦并當選為縣、區人大代表，又因“工作需要”而調離原單位、不能正常履行代表職務的領導干部辭去代表職務的做法，體現了設計者力圖突破現行體制的一番良苦用心，不失為一種便捷、有效的辦法。這種做法一旦形成制度，并得以推廣，一方面可以破解當前人大面臨的某些工作性難題，另一方面也向社會傳達了這么一個信息：人大代表應當密切聯系選民，積極履行代表職責。這劉‘于增強代表的履職意識，純潔代表隊伍，優化代表素質，進而延伸至對“不作為”代表的處理，具有積極意義。

正像寧波市人大常委會一位同志所說的：“代表不是因為有違法犯罪或其它嚴重錯誤才能被罷免。不認真履行代表職務，或因工作變動，無法正常履行代表職務的，應當建議其辭職。”

還有一種觀點認為，先有因“工作需要”當選，才會有因“工作需要”而辭職。從當初推薦這些“官員”當選代表的“理由”上分析，辭職也屬于“正常現象”。

同意這一觀點的人認為，在我們現行的人大代表選舉安排上，有相當數量的代表是根據“工作需要”，由黨委組織部門安排當選的。而當其工作發生變動，這個前提不存在了，辭去代表職務，把這個職務讓給另一位“工作需要”的人，便是理所當然的了。

因此，有人認為，讓“官員代表”辭職，是“當前地方人大代表選舉制度的延續，和對選舉制度設計缺陷的一種補充、完善”；對人大工作而言，雖是、個無奈之舉，但也算是一種權宜之計。

但也有人認為，調離選區就建議其辭職的做法缺乏依據，是權力運作的偏差和錯位。“人大代表的地位是《憲法》和法律賦予的，在法律之外，任何組織和個人都無權妨礙甚至剝奪代表的權利。法律上的代表辭職制度是以自愿為前提的。無論是人大常委會，還是其他組織，都無權以變相壓制的形式迫使代表辭職。”

《人民日報》也曾專門發表題為《人大代表辭職怎能強制》的評論，指出如果過分強調行政干預，則“有人大工作行政化之嫌”。

采訪中，許多地方人大的同志都強調，“依法”和“自愿”是實行建議辭職制的前提和基礎。代表如果認為自己可以很好地履行一個人大代表的職責，可以不辭職。辭職與否的決定權完全掌握在代表自己手中。但實際上，在強大的組織力量面前，代表的辭職行為已經由“自愿”轉化為“必須”：幾乎所有的“官員代表”在組織部門談話后，都’無一例外地向人大常委會遞交了辭職報告。

實際上，這種所謂的“創新之舉”從一開始就面臨著尷尬：在這里，人大代表只是作為一個“標簽”，一件“隨贈品”，給那些“工作需要”的官員，而一旦工作不再“需要”了，這一“贈品”也隨之收回。

“建議辭職”遭遇的另一個尷尬是，這些因：工作崗位或工作職務變動”的人大代表并不只是鎮鄉、街道和縣級機關才有。放大到一市一省，一個擔任縣、區領導職務的“官員代表”從這個縣、區調到了另一個縣、區，一個擔任市級領導職務的“官員代表”從這個市調到了另蘭個市，或者由原來在省、市機關調到市或縣、區任職，他們是否同樣應該被“建議”辭去所擔任的市或省的人大代表職務?畢竟，我們只有一部《選舉法》。

也許，正是“建議辭職”存在著的法律上的障礙，寧波市人大常委會至今尚未就此問題在全市范圍內形成一個規范性文件。

而對許多人大工作者而言，“建議辭職”實行后面臨的另一個尷尬局面，則是他們不曾想到的。根據《選舉法》的規定，我國縣級及以下人大代表實行直接選舉。“建議辭職”的實施，代表的去職倒是方便了，但選舉的過程卻一點沒有變化，反倒增加了選舉的次數。在不少鎮鄉，代表選舉連年不斷，除了選代表，有的地方還要選舉鎮、鄉長。由此，加重了基層干部的工作負擔，也招致民怨聲聲。

代表履職由誰評斷?

一位研究人大制度的專家指出“建議辭職”制度出臺的真實動機，是為了破解當前人大面臨的某些工作性難題，解決代表結構和官員的代表身份問題，并不是首先針對“不作為”的代表。根據我國法律，人大代表只對選民或選舉單位負責，代表履行職務的好壞、稱職與否，能否及時反映選民的意愿、代表選民的利益，只能由選民或選舉單位來評斷，任何第三方都無權評價。而在“建議辭職”制這一模式之下，一個代表合不合格、該不該辭職，都是組織力量在發揮主導作用，這與自下而上的選舉規則、與代表由選民決定的規則產生了根本沖突，是對選民意愿的漠視。

一位自稱是“被迫”辭去代表職務的官員認為，按法律規定，各級人大代表遷出或者調離本行政區域的，其代表資格終止。對縣、區人大代表來說，“本行政區域”是指本縣、區的區域范圍，并不就指選區。那種認為“離開了原選區；就很難及時反映原選區選民的意愿”的理由，不過是少數人的主觀臆斷，建議“官員”代表辭職，有“強人所難和逾越法律之嫌”。

浙江省人大常委會法制工作委員會副主任丁祖年認為，根據我國人大制度的設計和選舉規則，選民或選舉單位對代表的制約是根本性制約。但在現實生活中，選民，包括選舉單位對代表的制約根本無從談起。他們根本不了解所選舉的代表，所選舉產生的代表有時并不是他們真實意愿的反映。由此，造成一些代表可以不對選民或選舉單位負責；建議辭職制釣探索有一定積極意義，但解決問題的根本還在于加強選民和代表的聯系，讓選民有效地制約代表。

“真正解決代表不作為問題，有賴于選民意識的覺醒。”寧波市人大常委會研究室副主任孫偉良認為，、法律對于代表的罷免和辭職都有相應規定，其中關鍵是加強選民和選舉單位對代表的監督。他介紹，作為制度的補充，寧波各縣、區人大常委會近年來已先后探索、建立了代表警示制度、代表活動考評制度、代表向選民述職制度等多項制度。有的地方還在代表小組建立了代表活動情況檔案，對本小組代表活動和每位代表參加活動、走訪選民、反映民意等情況進行記錄，作為衡量代表稱職與否的一項主要依據，向代表本人、全體代表和代表所在單位和選區進行通報。“人大代表辭職，最終還是要由選民說了算。”

寧波市人大常委會代表人事選舉工委主任施秉良也認為，建立代表和選區的定期溝通制度很重要，一方面加強了代表和選區的聯系，解決了權力來源問題；另一方面也使選民能夠很好地督促代表履職。

“不過，需要強調的是，”施秉良說，“對所有的代表都要實行一個制度，而不能僅對一部分代表。”據他透露，目前寧波市人大常委會也在積極調研，醞釀出臺相關制度。

(作者為《浙江人大》雜志執行總編輯)