如何評估外資功過

近年來，中國已成為跨國公司對外投資的首選，流入中國的外商直接投資金額至今已累積達五千五百億美元，若以人均計算也是甚高。譬如以二○○二年外資流入額平均每人四十點三美元算，幾乎是印度五點三美元的八倍。但如何評估外資的影響則仍有不同的意見，中國商務部的報告《二○○五年跨國公司在中國》，除了肯定外資在推動出口及提供就業方面的貢獻之外，也提出對外資企業將獲利匯出導致大量（每年千億元）“財富外流”的擔憂。

外資有不同種類，除了投資于生產活動的直接投資之外，還包括長短期的金融資本（如借外債或外商購買股票等金融性資產）。不過在東亞及其他地區陸續發生金融危機之后，一般認為金融資本短期快速的跨國流動對于發展中國家特別容易導致不必要的經濟波動甚至進而引發危機，因此對其影響的評價多傾向于負面。相較之下，外商直接投資（以下簡稱外資）意味著外商帶著資本與技術來當地進行生產活動，對于缺乏資本與技術的發展中國家，影響似乎應是正面的。對此我們應該如何評估？

外資如何帶來技術

外商投資的目的可分為兩種：一種是為了降低生產成本（成本型），生產主要是為外銷;一種是為了接近市場（市場型），銷售目標是當地內銷市場。這里所討論的外資也包括外資握有掌控權的合資企業。

成本型外資立竿見影的好處是提供就業、帶動出口并且帶來外匯收入，壞處則是附加值低且發展前景不明朗。成本型外資主要是利用當地的資源，尤其是廉價的勞動力。不過中國擁有龐大的勞動力市場，成本型外資雖雇用大量勞動力，也不會導致當地企業在取得勞動力上的困難，不至于在勞動市場上產生排擠效果。因此，解決成本型外資未來如何升級的問題，就顯得不那么急迫。

市場型外資不同。市場型外資被期待能夠“帶來”資本、先進技術與管理模式，但是也可能會排擠本地企業，甚至造成壟斷。發展中國家往往“以市場換技術”。但是如何“換取技術”？誰來承接這些技術與管理模式，進而在當地發展中發生作用？這些問題都需要進一步厘清。

至于所謂的“財富外流”只是一個發展的結果。跨國公司來投資是為了獲利，即使外資因為看好未來發展，而持續將當期盈余留下來再行投入以擴大投資規模，也是為了增加以后的獲利。要想引進外資，就必須有外資會將獲利匯出的準備，并且必須隨時做好準備，維持住外匯存底水準，使得外資匯出獲利的時候，不會造成國家外匯的短缺，以至于造成對外收支的危機。

一些發展中的案例表明，確實常會發生資本流出超過資本流入，甚至“凈輸出”的情況。其原因除了引進外資不當之外，還有發展不力而造成無法再持續吸引外資的后果。這些國家通常也缺乏外匯，因此會加劇對外收支上的困難。近年來，諸多所得水準并不算低的拉丁美洲國家，如阿根廷等不斷出現金融危機就是這樣的案例。但，中國大陸目前因有巨額外匯存底，且外資流入仍遠大于流出，這問題暫不存在。

照這樣的分析，似乎外資影響正負相抵，但是要評估外資的功過，恐怕要看凈效果如何。在市場經濟中，經濟發展是一種像滾雪球一樣的動態過程，靜態的加加減減算賬式的評估不足以說明問題，要著重考量外資對啟動、維持、提升國內長期經濟發展的影響。這方面的分析必須落到企業層次來進行。

在市場經濟之中，企業是經濟活動中的基本組織單位，企業依據外在環境以及自身策略，做出生產與投資的決定。國家政策只為企業創造環境。發展中國家要發展經濟，必須學習西方先進的技術與組織模式。經濟發展廣義來說意味著個人的生產力要提升（這是人均所得增長的基礎），但具體而言，后進經濟必須要建立有效的企業組織，在企業組織內建立有效管理。外資企業本身擁有的先進技術與企業組織模式，首先會被外資企業所雇用的人員以及與外資企業交往的供貨商、客戶及其他相關單位掌握，這種“外溢效果”必然是有益的，但是它要由當地企業承接才能落實。如此，先進技術與管理模式才能用來提升當地經濟活動的水準，外資才算真正“帶來”了先進技術與管理模式。

跨國公司可以沒有國籍嗎？

有不少學者認為在全球化時代，國界將消失，跨國公司也將變得沒有國籍，外資企業和當地企業因為沒有差別，對待外資企業就不需要有戒心。那么，外資企業和當地企業有沒有差別？長期在中國經營的外資企業和當地企業有什么差異？為什么發展中國家發展經濟一定要扶植當地企業？為什么不能依靠外資企業呢？尤其是目睹全球外資源源不斷涌入的中國，還需要為此擔憂嗎？

首先，引進外資就必然要準備外資會匯出獲利，甚至可能撤資，政策上必須要考慮外資的適當水準問題，不可能不斷引入。更何況至今中國儲蓄率已經達到相當高的水準，政策上必須要想方設法將這些國內資金導入到有生產性的投資，不能一味引進外資。再則，外資并不一定會永遠不斷涌進，流入就有可能流出，這牽涉到企業的國籍與流動能力。即使在全球化時代，企業仍是有國籍的，企業的流動能力也與國籍有關。如歐美日先進企業挾著先進技術與管理模式，有能力去全球各地投資，但是發展中國家的企業缺乏同樣的能力，因此相對缺乏“流動能力”。（這絕不意味著發展中國家資金不會外流，相反，這卻是經常發生，只是當發展中國家的資金以某種方式外流到歐美日時——不論是攜款卷逃或是趨避風險，卻因缺乏競爭力而多流為退休寓公型資金。）

現代跨國企業已有百多年的歷史，歷史經驗顯示跨國企業的國籍并沒有逐漸模糊的趨勢，譬如通用汽車是美國公司，而豐田是日本企業，不論豐田在美國有多巨大的投資，跨國企業的母公司總部一定設在母國，企業全球的利潤與決策中心也設在企業總部，最基本的研發工作也大部分集中在企業總部進行（有研究顯示約八成），各地分公司多半進行一些應用性或適應當地需求的研發工作。外資企業在中國的投資行為是它全球策略的一環，并不必然會在中國持續投資。

更重要的是，當地的產業升級是要依靠外資企業還是當地企業承擔？隨著經濟發展，當地環境會發生變化，所得水準會上升，工資會上揚，當地的企業原有的經營模式會失去競爭力，因而必須進行升級提升經營水準。且當地企業因缺乏跨國流動能力，因此會被迫在當地尋求升級的途徑。而這些個別企業的升級總和起來，就構成了發展中國家整體的產業升級。

外資所面對的問題是，外資原本就具有先進能力，若當地環境改變，則母公司總部必然要改變在當地經營的內容，譬如說從簡單加工升級到復雜加工等，或者將原先的簡單加工生產線轉出。相對于成本型外資，市場型外資可能會繼續留在當地提升經營水準。不過，其中仍會牽涉到兩個問題。一是外資為當地市場的新興需求而進行研發所累積的知識性資產，是以企業私有的形式累積在外資企業內部，并且更可能是累積在外資母公司企業總部，這必將擴大當地企業與外資之間的技術差距。另外，若市場型外資能在當地市場中獲利，則外資可以匯出的利潤數額就會更大。

總之，外資企業與當地企業的差異，不只是企業盈余是否會匯出國外，而是當地經濟的升級必須依賴當地企業，當地企業必須升級才能生存，但利潤與決策中心在母國的外資企業，卻沒有必要一定在當地持續提升經營的層次。

臺灣電子業如何取代了外資

韓國、中國臺灣等東亞地區經濟在戰后成長快速，在其發展過程中，外資確實扮演了一定角色，但是整體上對外商直接投資這種形式的外資的依賴程度原本就不高，并且隨著經濟持續發展，產業升級的挑戰不斷涌現，而在這些產業變遷過程之中，對外資的依賴程度其實已經降低了。下面以臺灣成功發展的高科技產業為例，檢視產業發展的過程中，當地企業以何種方式向西方學習先進技術與管理模式，外商在早期與后來成熟期中各扮演了什么角色。

臺灣地區廣義的電子產業有兩個不同的開頭。上個世紀六十年代初在貿易保護傘之下，臺灣一些當地廠商與日本家電廠商進行合資，生產家電產品供應當地市場，同時學習技術、生產技能與管理模式，學習效果累積在這些合資廠之中。另一條路是引入純外資且外銷導向的簡單加工生產線，如裝配電視機等，六十年代中期設立了加工出口區，容許百分之百的外資，但要求產品全部外銷，并逐年提高當地購買原料的比例等。企業和員工通過此途徑向外商學習技術與管理模式。

到了二十世紀七十年代，一批新的當地電子企業開始出現。當時，臺灣發展電子業的各方面條件已趨成熟：相關的支持性工業如金屬、機械與石化等產業已初具規模，外資電子與合資電子企業的外溢效果有所累積，戰后的普及教育以及與工業相配合的高等教育也開始開花結果，戰后訓練出來的當地工程師群在此基礎上開始自行創業，設立了臺灣第一批當地電子企業。雖說這些企業當時只是生產簡單加工的電子產品如電子表等，但是它們憑借學習到的先進技術與管理技能，在二十世紀八十年代個人電腦產業興起之后，在政策的協助下，第一批電子廠商就即時抓住機會投入相關產品的生產，使得臺灣到了九十年代已經成為全球個人電腦生產的最大基地。

我們可以看到，在臺灣發展極為成功的電子及信息產業之中，領導性廠商在數十年內有很大的變化。在二十世紀六七十年代，臺灣電子業出口八成是源自外商，排名當地電子業前十大廠商幾乎全是外商。到了今日，臺灣信息產業幾乎全由宏、廣達、鴻海等當地企業所主導，電子業則除了留下來的飛利浦、德州儀器等零組件外商之外，也以當地廠商為主。著名的新竹科學工業園區中外資角色也有類似的變化，外資占新竹科學園區資本額的比例，從二十世紀八十年代初成立時的近四成，至今已降至一成以下。

可以說，臺灣電子業的歷史，從二十世紀六十年代草創期開始至今，是一部當地廠商逐漸取得領導地位，并且取代外國直接投資者的歷史。

臺灣電子業為什么能得到這樣的成長機會？是因為當時臺灣這些電子企業已初具規模，使得外商發覺它們可以進行委托外包生產，而不需要做直接投資。而八十年代初的美國，個人電腦產業標準初定，原先的大型電腦廠商應變不及，幾乎無法參與這新興的產業，更無法以既有的龐大資源來壟斷這新興產業的發展，以致給新來者大好的發展空間，培養出如微軟、英特爾、惠普、戴爾、康柏等新企業。

在歐美剛冒出來的這些新興電腦制造廠商如康柏等，它們若要進行批量生產，也可以到東亞等地來直接投資，投下資本、派（高薪資水準的）母公司人員進駐、建立分公司以及整套生產線。不過，此時它們發現東亞尤其臺灣地區已經存在這些相關當地廠商，在它們的技術指導之下，臺灣廠商可以承接訂單生產出各種零配件以及裝配出整臺電腦來，準時交出合乎規格、價廉物美的產品。如此，康柏等公司發現“外包”可行之后，就決定不來東亞進行麻煩的直接投資，而是下代工訂單給臺灣這些廠商。

對于臺灣的發展而言，擁有這些加工企業，當然比擁有外商直接投資要有利得多。除了當地企業會把盈余留在當地之外，更重要的是經濟活動決策的主動權能夠部分留在當地。因此，這些當地廠商就有可能主動準備下一波產業升級的到來。譬如至今，全球信息產業已進入成長緩慢的高原期，臺灣這些信息廠商也已尋好下一波的成長產品如顯示器、3G手機等，幫助臺灣電子業維持成長的趨勢。這顯示，對于先進技術與管理模式的學習，若能夠在當地企業中持續累積，學習效果才能落實，才能實現一波又一波的產業升級，維續經濟發展的動能。

總之，二十世紀六十年代臺灣電子業的兩條路──合資家電廠與純外資裝配廠，對臺灣日后電子業的發展的貢獻大半是間接的，它們所訓練出來的各種人才，包括工人、工頭、技師、工程師與管理人員，很多都加入了后來新興的當地電子企業，確實有助于日后的發展。但原先的兩種企業多數沒有參與當地日后的產業升級，是它們訓練的人才加入了當地電子企業之后，才參與了產業升級。如果沒有當地電子企業適時出現，則這些人才未必能發揮功用。也就是說外資“帶來”的先進技術與管理模式，必須要由當地企業來承接，才能算落實。

而臺灣當地的電子廠商，則是一方面承接上述的外溢效果，另一方面更是在參與市場的過程中，向國外的先進買主、供貨商等學習先進技術與管理模式，直接在自身企業層次累積這些學習效果，立即在經濟活動上予以應用。

臺灣經濟規模小故以外銷導向為主，同時早期只歡迎成本型外資，限制市場型外資，情況和中國大陸有差異，不過必須要扶植當地企業的道理仍是相同的。

巴西作為反例

拉丁美洲在戰后的經濟發展很不理想，一向被當作東亞的反例做討論，而外資企業的影響也是如此。以拉美最大的國家巴西為例。二戰后，巴西推動以國內市場為主的進口替代工業化，撐起保護傘，容許市場型外資進入，但是要求外資盡量提高國產化率。推行至今，巴西主要的制造業，都是由跨國公司市場型外資所壟斷。

以汽車產業為例，巴西政府在二十世紀五十年代推動汽車業進口替代時，一方面禁止成車進口，提供貿易保護，并保證給予進口關鍵零配件的外匯；一方面則要求廠商在五年內將國產化率提高到九成。因為當地市場潛在規模夠大，跨國企業愿意進行投資，提升原先純裝配性的作業，并配合零配件產業的成立，在幾年內竟真的將國產化率提高到九成多，二十世紀七十年代中產量就已接近百萬輛。不過，原先雖有些當地廠商參與市場，但最終還是由大眾、福特與通用汽車三家跨國企業壟斷，三家的市場占有率達到九成。

到了二十世紀八十年代，如其他拉丁美洲國家一樣，巴西外債過高，對外收支出現困難，巴西政府開始推動出口，依據出口業績提供進口關稅減免額度。汽車業的國產化率雖高，但甚少出口，并且仍須要運用外匯進口一些關鍵零配件，因此也受到創造外匯收入的壓力。同時外債危機使得經濟蕭條，需求減少，促使跨國企業尋求外銷。不過，因為當地成車缺乏競爭力，跨國企業的策略多是要當地分公司出口引擎與零配件回銷母公司，也算是出口了，更重要的是可以取得巴西政府政策上提供的外匯優惠，可用來進口必須的設備與關鍵零配件。通用汽車巴西分公司曾一再要求公司總部，讓它們改為生產較新的車型提高生產力，但總部卻認為潛在需求達不到經濟規模而一再拒絕所請。

為何當地成車缺乏國際競爭力？首先，當初所引進的技術已經相對落后，再則，由三家跨國企業所壟斷的當地市場，也缺乏競爭壓力，當地技術更新的速度趕不上國際水準，缺乏國際競爭力難以避免。吊詭的是高國產化率卻也同時意味著改造的困難，因為相關聯的汽車零配件產業，也都有不符合經濟規模、技術落后的問題。同時，決策仍取決于遠在他國的母公司總部，不易配合當地升級的要求，以致陷入發展的困境。

巴西汽車產業發展的困境，可以拿來和韓國汽車產業做對比。韓國政府發展汽車產業的策略，一開始就是堅持以當地企業為主體，扶植了現代、起亞、大宇等韓國汽車廠商。韓國政府所用的政策工具與巴西有些類似，包括限制進口，以出口業績給予進口特權，以及低息貸款等，不過，韓國的成績則遠非巴西汽車業所能及。其中，很重要的是當地企業決策能夠和國家的產業政策完全配合，不斷引進技術發展自有技術能力，產業政策上又不斷以外銷績效為檢驗標準鞭策當地企業，培養并維持國際競爭力。雖說韓國國內市場規模過小，去支撐韓國建立世界級汽車業的企圖相當吃力，同時東亞金融危機也重創了當地產業（以至于大宇汽車被美國通用汽車買去，現代汽車則并購了起亞），現代汽車全球地位雖尚未穩固，但是就銷售車輛數目而言，已登上了全球第七位。至少從現狀來看，韓國的汽車產業仍有成功的可能，而巴西汽車業的布局則令人無法看到這樣的前景。韓國依靠這樣的產業發展策略，也成為至今惟一能夠成功建立全球品牌（包括三星電子與現代汽車等）的發展中國家。

中國大陸的特殊情況

目前中國大陸的情況有所不同。

歐美先進國家當初在陸續追隨英國工業化腳步時，和先行者的技術差距不大，國際環境也容許美國、德國等保護國內市場及當地企業，同時當地政府也都大力扶植當地企業。以后的發展中國家都無法享有如此優異的條件了。

二戰后，東亞發展經濟時，與先行者的差距已經不小，東亞經濟在發展中國中已屬最優異，但五十多年后也未能追趕上。相較之下，中國大陸的情況與東亞當時情境已有所不同，除了技術差距必然隨時間加大之外，主要的差異在于國際經濟環境的變異。譬如，臺灣地區在二十世紀六七十年代有空間既可大力推動出口同時又保護當地市場，既可大力引進成本型外資又可限制市場型外資，以此方式極力扶植當地企業。這樣的貿易與投資上的做法，在今日世界貿易組織當道的情況下，幾乎已不被容許。因此如今中國大陸的“以市場換技術”的策略，也意味著容許市場型外資進入國內市場，而亟需被扶植的當地企業就必須在國內市場與外資直接競爭。在這樣的情況下，扶植當地企業的政策工具包括補貼與差別性的市場權利，這途徑并非不可行，但需要清楚的策略，同時不能依賴合資企業。

上述以巴西為代表的拉美模式，若與東亞相對照，它的失敗并不在于進口替代政策，而在于當地政府沒有把扶植當地企業作為政策目標，在推動進口替代工業化時，便宜行事以令外資或合資企業建立當地工業。

目前，中國的國內市場尚未整合完成。要將各地聯系在一起形成一個完整的市場，需要四通八達的交通網絡，各地比較同質的發展，以及各個行政地區關于商品流通與投資行為有比較一致的規范（包括對外資、地區內與地區外的中國企業的差別規范）。從產業政策的角度來考量，因為地方政府之間的互相競爭，而提高了對于成本型外資的誘因，這問題必須由中央政府予以規范。不過，更重要的政策課題是對于市場型外資的規范，因為市場型外資對當地企業的潛在排擠性比較大，這課題對中國長期經濟發展更為重要。同時，在扶植當地企業之時，不同地區之間的投資與貿易壁壘，也是中央政府產業政策必須處理的范圍，因為扶植當地企業的原則是要讓優秀的企業能從當地市場得到資源回報，而地區間的壁壘將妨礙這機制的運作。如何在引進市場型外資之余，仍能成功扶植有競爭力的當地企業，是產業政策的最大挑戰。

發展中國家的經濟發展，必須是不斷升級的過程，今日從初級加工進步到中級加工，明日則進步到高級加工，以后再進一步加入全球創新競賽。一方面，這些學習效果必須有系統地在當地企業的組織內累積，才能發揮功效。另一方面，當地企業源自當地經濟，必須不斷學習不斷升級，才能在這過程中生存下來。

外資企業來到發展中國家，它原本就具有先進技術，在環境變化中不一定會調升它在當地的經營層次，這取決于企業總部的整體考量，沒有必然性。同時，這道理也適用于外資握有掌控權的合資企業。至今在全球中，還沒有任何發展中國家曾經依靠外資為主體而成功地發展了經濟的例子。

回到原先的問題──“如何評估外資功過”，答案應該是，在任一產業中，在引進外資的過程中，能否扶植出有競爭力、能持續升級的當地企業。若答案是肯定的，則外資匯出獲利及壟斷市場問題就不足為懼了。若答案是否定的，那經濟發展的前途就很值得憂慮了。