歐盟憲法危機及其根源

歐盟各國政治精英經(jīng)過艱苦談判于二○○四年十月簽署了《歐盟憲法條約》，未料在二○○五年五至六月被法國和荷蘭的全民公決相繼否決，英國隨后宣布推遲全民公決的時間。歐盟輪值主席讓·克勞德·容克表示，原定的二○○六年十一月作為歐盟憲法最后批準(zhǔn)日的規(guī)定不再適用。緊接著，又有一些歐洲國家宣布，在歐盟憲法的前景明朗之前，不會批準(zhǔn)該部憲法，歐盟憲法危機由此爆發(fā)。

這一出人意料的結(jié)果使歐洲一體化的前景瞬間變得撲朔迷離。在許多美國人看來，歐洲實際上已變得無足輕重；在歐洲學(xué)術(shù)界，有研究方案認(rèn)為，歐盟在未來的十至十五年內(nèi)有走向解體的可能。歐盟憲法危機產(chǎn)生的震蕩甚至波及到了經(jīng)濟(jì)一體化，意大利公開揚言要退出歐元貨幣體系，恢復(fù)使用意大利里拉。無疑，歐盟憲法危機是迄今歐洲一體化過程中最嚴(yán)重的一次危機。事實上，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歐盟各國在經(jīng)濟(jì)政治一體化問題上的分歧和矛盾愈演愈烈，幾度爆發(fā)嚴(yán)重危機。歐盟憲法危機是這些分歧和矛盾最集中的體現(xiàn)，它再次表明，歐洲的一體化進(jìn)程并非不可逆轉(zhuǎn)。

歐盟憲法不是憑空產(chǎn)生的，它是建立在過去近五十年中，歐洲國家締結(jié)的一系列有關(guān)主權(quán)讓渡及政府間合作的條約基礎(chǔ)上的，如《羅馬條約》、《馬斯特里赫特條約》、《阿姆斯特丹條約》以及《尼斯條約》等。推動歐洲一體化進(jìn)程的制度建設(shè)大多源于這些條約，從本質(zhì)上講，歐盟憲法就是對制度建設(shè)過程中正式的和非正式的規(guī)則和實踐加以法典化，并賦予新的定義。歐盟憲法確認(rèn)了歐洲議會近年來已取得的實際權(quán)力，歐洲議會可以否決部長理事會通過的立法建議；修改了有資格多數(shù)表決制度，即提案的通過必須取得55%的成員國同意，并代表歐盟65%的人口；擴(kuò)大了歐盟在某些新領(lǐng)域的權(quán)利（主要涉及社會公正）；新設(shè)立歐洲理事會主席一職，并由其任命歐盟外長；確認(rèn)各成員國對歐盟的外交、防務(wù)和稅收政策繼續(xù)擁有否決權(quán)。

由此可見，制定歐盟憲法主要是為了鞏固歐洲經(jīng)濟(jì)政治一體化已取得的成果，并在此基礎(chǔ)上對進(jìn)一步的政治一體化做有限度的推動。在歐盟制憲過程中，成員國之間的談判十分艱苦，盡管最終達(dá)成了協(xié)議，但在歐洲統(tǒng)一問題上的分歧已經(jīng)到了危機爆發(fā)的臨界點。至此，歐洲一體化產(chǎn)生了這樣一個悖論：假如沒有歐盟憲法，歐洲作為一個社會體（social entity）就無法存在下去；但是歐盟制憲引發(fā)的嚴(yán)重危機表明，依靠行政力量推動“歐洲共和國”的建設(shè)已成為強弩之末。問題的癥結(jié)在于，歐洲一體化的背景在冷戰(zhàn)后發(fā)生了深刻的變化，在全球化條件下國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的演變給歐洲一體化帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

歐洲一體化得益于“二戰(zhàn)”后法德等國政治精英的遠(yuǎn)見卓識。他們認(rèn)識到，歐洲國家之間經(jīng)濟(jì)政治關(guān)系的不穩(wěn)定是導(dǎo)致兩次世界大戰(zhàn)的總根源。法國人讓·莫奈認(rèn)為，要消除戰(zhàn)爭，建立國家間的相互尊重和信任，進(jìn)而實現(xiàn)歐洲持久的和平、自由和繁榮，就必須“把人們聯(lián)合起來，解決使他們之間產(chǎn)生分歧的問題，并且使他們看到共同的利益”。為此，西歐國家之間應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)上的相互融合，建立共同市場，來促進(jìn)“共同利益”觀念的形成。這種主觀構(gòu)想賴以成長的客觀背景是，“二戰(zhàn)”后，資本主義歐洲受到兩極格局的制約和非殖民化的沖擊，在國際經(jīng)濟(jì)政治中的地位和影響急劇下降，必須通過西歐國家的政府間合作來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，改進(jìn)國民福利，克服潛在的沖突。

在冷戰(zhàn)的國際背景下，西歐與美國結(jié)成了戰(zhàn)略同盟關(guān)系，這對于保障西歐的安全至關(guān)重要。歐洲的政治精英們一方面承認(rèn)冷戰(zhàn)的國際政治現(xiàn)實，接受美國的軍事保護(hù)和政治領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，通過促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的一體化，推動歐洲的統(tǒng)一進(jìn)程，希望以此為歐洲在美蘇爭霸的格局中贏得獨立和尊嚴(yán)。因此，在大西洋主義的籠罩下，歐洲主義成為冷戰(zhàn)時期推動歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的意識形態(tài)動力。

但是，莫奈擔(dān)心，由于后人缺乏對過去戰(zhàn)爭的感同身受，一旦環(huán)境發(fā)生變化，人們的觀念也會改變，一體化就可能隨之終結(jié)。因此，人們的“觀念”是靠不住的，必須要為一體化建立規(guī)則，通過一點一滴的制度建設(shè)，推動一體化一步步從經(jīng)濟(jì)向政治領(lǐng)域延伸。莫奈的主張對于歐洲的一體化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。然而，隨著時間的推移，行政化的制度建設(shè)使得一體化本身產(chǎn)生自我推進(jìn)的慣性，作為“精英主義”產(chǎn)物的一體化就會越發(fā)地成為精英們獨享的政治專利，而與多數(shù)民眾無關(guān)，這就為未來歐洲一體化政策的合法性（即“民主赤字”）埋下了危機的隱患。“民主赤字”問題在冷戰(zhàn)的大部分時期里被歐洲主義意識形態(tài)所掩蓋，但是，到了冷戰(zhàn)的中后期，由于東西方關(guān)系的緩和以及西歐經(jīng)濟(jì)的滯脹，歐洲一體化開始出現(xiàn)了動力漸失的跡象，如二十世紀(jì)七十年代就被普遍認(rèn)為是歐洲一體化“失去的十年”。

冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使歐洲一體化的背景發(fā)生了重大變化，主要表現(xiàn)為歐洲主義意識形態(tài)的消退，經(jīng)濟(jì)全球化對“協(xié)調(diào)式資本主義”模式的巨大沖擊，以及美國單極霸權(quán)的確立。這三方面的變化對歐洲經(jīng)濟(jì)政治一體化產(chǎn)生了復(fù)雜的影響。

首先，冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體極大地改變了歐洲和世界的政治地圖，歐洲主義意識形態(tài)在很大程度上失去了存在的理由。歐洲主義的式微使“民主赤字”的危機暴露無遺，并使歐盟各國政治精英對“共同利益”的認(rèn)同大為減弱。由于合法性是任何機構(gòu)制定政策的基礎(chǔ)，在歐盟機構(gòu)中，只有權(quán)力十分有限的歐洲議會是經(jīng)過普選產(chǎn)生的，歐洲民眾無法真正參與到歐盟的決策過程中，因而民眾對于“精英主義”的歐洲一體化越來越失去熱情，而對一體化中出現(xiàn)的問題異常敏感。問題的復(fù)雜性恰恰在于，隨著經(jīng)濟(jì)一體化程度的提高，共同體經(jīng)濟(jì)整合的難度也在加大，加之經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊，從上世紀(jì)九十年代至今，多數(shù)歐盟國家經(jīng)濟(jì)不振，從而導(dǎo)致民眾對一體化帶來實際回報的期望不斷落空。由此產(chǎn)生的一個直接的政治后果是，越來越多的成員國的民眾通過對本國政府及其政策行使投票權(quán)，迫使政治精英在歐盟決策過程中更多地維護(hù)本國的利益。與此同時，對“共同利益”認(rèn)同的下降也加劇了各國在一體化政策上的矛盾和沖突，特別是歐盟東擴(kuò)后，由于“老歐洲”與“新歐洲”國家在發(fā)展水平上的重大差異，歐盟各國在經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)力的分配等問題上產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，成員國之間尋求妥協(xié)以及共同決策的成本急劇上升。因此，在缺乏足夠的合法性及共同信念支撐的情況下，單純依靠行政力量推動歐洲一體化已經(jīng)難以為繼。

其次，以世界范圍的貿(mào)易和投資自由化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)全球化給歐盟帶來了巨大利益，但同時，歐盟因其較高的福利水平和穩(wěn)定的就業(yè)制度，經(jīng)濟(jì)成本居高不下，產(chǎn)業(yè)的國際競爭力明顯遜于美國。由于歐美之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)全球化的程度是最高的，對于歐盟的核心國家法國和德國來說，要戰(zhàn)勝美國全球資本主義（global capitalism）的挑戰(zhàn)，就必須在一定程度上吸取英美資本主義模式的長處，改革福利和就業(yè)制度，調(diào)整社會關(guān)系。由于改革觸及到了歐洲社會民主主義的根本，必然激起中下層民眾的激烈反對，政治家們不得不小心謹(jǐn)慎。他們試圖通過一體化地理范圍的擴(kuò)大（歐盟東擴(kuò)）及有限的社會改革，解決經(jīng)濟(jì)全球化與歐洲社會民主主義之間的沖突，使歐洲的“協(xié)調(diào)式資本主義”重新煥發(fā)活力。問題是，歐洲一體化畢竟不同于全球化。全球化只是有限的生產(chǎn)要素的自由流動，人員流動卻并不自由；歐洲一體化則不同，建立共同市場的一個基本承諾就是“商品、服務(wù)、資本和人員”在區(qū)域內(nèi)自由流動（簡稱“四大自由”），如果限制欠發(fā)達(dá)成員國人員的自由流入，必然嚴(yán)重?fù)p害一體化的信用和凝聚力。但是，歐盟東擴(kuò)在擴(kuò)大區(qū)域市場的同時，也給發(fā)達(dá)的西部國家?guī)砹藘煞矫娴膯栴}：其一，東部國家以低廉的勞工成本吸引了西部的大量投資，導(dǎo)致西部國家制造業(yè)工人紛紛失業(yè)；其二，高出生率的東部國家剩余勞動力利用“人員流動自由”，大量進(jìn)入西部國家尋找就業(yè)機會，令西部國家制造業(yè)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐放慢，因而未能有效改善本國的失業(yè)狀況。這大大激化了法德等國的國內(nèi)矛盾，使越來越多的民眾對一體化提出強烈質(zhì)疑。面對無法抵擋的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，問題再次回到了原先的起點：核心國家必須進(jìn)行有效的社會經(jīng)濟(jì)改革，以適應(yīng)全球資本主義的競爭并重振經(jīng)濟(jì)；否則，不僅無法消化歐洲一體化中的問題，更難以贏得本國民眾對未來一體化的支持。

第三，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為世界上惟一的超級大國，歐盟雖然在總體經(jīng)濟(jì)實力上已與美國旗鼓相當(dāng)，但軍事力量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，因而無法與美國全面抗衡。歐盟認(rèn)為，美國的霸權(quán)必須受到制約，因為多極化比霸權(quán)秩序和無政府狀態(tài)更有利于世界的和平與穩(wěn)定。由于軍事上的“硬權(quán)力”嚴(yán)重不足，歐盟在對外關(guān)系中十分重視使用經(jīng)濟(jì)和外交等“軟權(quán)力”來促進(jìn)多極化，其外交政策的首要目標(biāo)則是確保歐洲內(nèi)部及其周邊地區(qū)的穩(wěn)定。但事實證明，歐盟的“軟權(quán)力”并不能有效制約美國的霸權(quán)；相反，歐盟在解決歐洲自身安全問題時卻依然離不開美國在軍事上的支持。正因為如此，大西洋主義在冷戰(zhàn)后的歐洲仍然有著很大的市場，不但新加入歐盟的前蘇聯(lián)衛(wèi)星國（如波蘭、捷克）更為信賴美國的安全承諾，甚至德國對發(fā)展歐洲共同防務(wù)都態(tài)度遲疑，美國因而得以從容地對歐洲進(jìn)行分化和控制。與此同時，歐盟與美國畢竟是擁有廣泛共同利益的戰(zhàn)略伙伴，對“美利堅治下的和平”究竟是“搭便車”還是“制衡”，在歐盟的戰(zhàn)略視野中并非涇渭分明，在此情況下，推動歐洲外交和防務(wù)政策的統(tǒng)一必然困難重重。更重要的是，歐盟如果為發(fā)展獨立防務(wù)而大規(guī)模增加軍備，無論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上均難以行得通。這就決定了在未來相當(dāng)時期內(nèi)，歐盟的共同外交和防務(wù)政策將更多地表現(xiàn)為一種理論假設(shè)，而不具有現(xiàn)實可行性。盡管共同外交和防務(wù)政策并不是引發(fā)歐盟憲法危機的直接原因，但歐盟在這一問題上的躑躅不前，不但使人們對歐洲的未來更加感到迷惘，從而不利于對歐洲一體化新的“共同信念”的形成，而且也將進(jìn)一步削弱歐盟的凝聚力，間接地對歐洲經(jīng)濟(jì)政治一體化產(chǎn)生消極影響。

歐盟憲法危機充分暴露出歐洲一體化的發(fā)展對冷戰(zhàn)后國際背景變化的極大的不適應(yīng)。歐洲的政治精英們沒有認(rèn)識到為一體化重建合法性，以構(gòu)建新的價值信念基礎(chǔ)的重要性，因而在引導(dǎo)歐洲一體化發(fā)展時缺乏遠(yuǎn)見卓識。正如現(xiàn)實已經(jīng)證明了的，沒有堅實民眾的基礎(chǔ)，就沒有真正的前進(jìn)動力，但贏得民眾的支持將是個曲折的過程。面對經(jīng)濟(jì)全球化的巨大挑戰(zhàn)，只有進(jìn)行有效的改革才能使一體化獲得生機，為此，政治精英和民眾都必須有為改革做出犧牲的精神，否則就沒有成功的希望。惟有如此，一體化的某種逆轉(zhuǎn)才不是歷史的倒退，而是為其復(fù)興所進(jìn)行的必要的調(diào)整。事實上，歐洲一體化發(fā)展到今天，已經(jīng)使發(fā)生逆轉(zhuǎn)的成本大大提高。因此，歐盟憲法危機恰恰使歐盟處在了歷史轉(zhuǎn)折的關(guān)頭，無論從歷史還是國際政治的現(xiàn)實來看，歐盟的前途均在于歐洲的統(tǒng)一和強大，歐洲一體化如何發(fā)展至關(guān)重要，如果不能成功實現(xiàn)自我調(diào)整，歐洲沒有前途，而摧毀了歐盟后的歐洲也同樣沒有未來。