被誤讀的審計報告

不是不應該關注個案，而是應該更多地關注制度上的東西

“又見審計風暴”，“重磅炸彈”，“仍然觸目驚心”……

2005年6月28日，國家審計署審計長李金華在向全國人大常委會作《2004年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告》時，如此相似的用語再次集中出現(xiàn)在媒體報道的標題當中。

每年審計風暴的出爐，總是會揪出一批大案要案，因此媒體將此稱為“審計風暴”。

國家審計署科研所副所長崔振龍在接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，公眾可能對審計工作存在片面理解，把審計工作者看成反腐先鋒了。事實上，反腐在審計工作中只占較小的內容，也不是它的主要目的，審計主要是為了提高政府的管理能力。他呼吁對審計理性客觀地認識。

與去年的審計報告相比，新的審計報告沒有突破性的變化，但是具有一些新的特征。

新特征

與去年的審計報告相比，新的審計報告是按照國家的既定方針做的，表現(xiàn)了一貫性，但是具有一些新的特征。這是崔振龍對新審計報告的總體看法。

崔振龍將今年審計報告的主要特征歸結為三點：一是用了很大篇幅來報道各相關單位糾正錯誤的情況；二是除繼續(xù)關注具體的案件外，對宏觀問題談得很多，關注制度建設，三是圍繞構建和諧社會的中心工作，抓教育、醫(yī)療等民生的問題比較多。

光查處不糾正，審計就發(fā)揮不了真正的作用，只有真正整改了，才能給民眾一個好的交待，這是此次審計報告中要用較大篇幅報道各相關單位整改情況的主要原因。

今年審計報告特意指出，“去年中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況是歷年來最好的”，原因是“國務院高度重視，溫家寶總理多次強調有關部門和地方政府要認真整改，給全國人大和人民群眾一個認真負責、實事求是的答復。國務院先后兩次向全國人大常委會報告了整改落實情況。”

在此情況下，除國家體育總局動用有關資金尚未落實整改外，其他部門都有所行動。使此前媒體關注的“能否得到落實”有了一個滿意的答復，無疑也更樹立丁審計的權威。

對宏觀問題談得很多，使新的審計報告在具體案例的基礎上，有了更深刻的指向。從宏觀視角把握問題，能夠引導人們關注和改進造成具體案例的制度。這顯然不是光報告細節(jié)，談一些個案所能達到的層次。所以今年的報告中雖仍然披露了很多違規(guī)違法事件，但是就篇幅來說比去年要少。

據(jù)《瞭望東方周刊》觀察，今年審計報告中的一些意見建議，是很有深意的。審計報告中有一條提到，“由于中央與地方、中央各部門之間基本建設項目管理事權不夠明確，國家發(fā)改委作為國民經濟宏觀管理與調控部門，對地方以專項形式安排大量補助投資，類別繁雜，項目小而散，直接涉及縣、鄉(xiāng)、村，不利于發(fā)揮中央政府投資對國民經濟的宏觀調控作用。”

報告直指國家發(fā)改委的管理方式與國家宏觀管理不相適應，這在以前還不多見。

另一個反映宏觀思路的是，今年報告中的主要數(shù)據(jù)，更多的采用總結性的說法。崔振龍認為，因為報告是要給像全國人大那樣高級別的機構看的，單說一些個案的用處有限。

“像指出在審計的38個中央部門中，查出各類違規(guī)問題金額90．6億元，占審計資金總額的6％。這個比例反映的有效信息很大，能夠讓看的人知道在整個宏觀環(huán)境下，不規(guī)范行為所處的位置，反映了宏觀的把握水平。

此外，此次審計報告還對醫(yī)療、教育等民生問題給予足夠關注，觀察人士認為，這是圍繞政府構建和諧社會的中心工作而進行的，“就問題本身而言，可能他們不是社會中最突出的，但是因為他們關系到千家萬戶，所以對于構建和諧社會就特別重要。審計還是整個政府工作的一部分，不可能超越政府執(zhí)政的整體思路。”

依然風暴

2005年1月，被CCTV經濟半小時評為年度十大經濟人物之一的李金華在接受采訪時說：“我相信2005年不會再刮審計風暴，因為我預料這份報告和過去的報告相比沒有太大的變化。”

此后，李金華又表示：我不希望老刮審計風暴，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢去習慣，習以為常，風調雨順，不一定要刮審計風暴。

但是“沒有太大變化”的審計報告依舊刮起了風暴。媒體依然成篇累牘地用“震撼”、“觸目驚心”這樣的詞句來形容報告中陳述的問題，而且對其中出現(xiàn)的部委和個案進行廣泛的追問。

中國審計學會理事、武漢大學商學院教授廖洪認為，這里有一個社會心理問題，審計人員不過是很普通的按照法律規(guī)定在做自己的工作，在特定的歷史背景下，因為我們國家政府現(xiàn)在的透明度還有限，審計工作在公開透明方面走在了前面，所以造成的效力被放大了。

曾在英國審計署工作過的崔振龍表示，按照常理來說，審計長的報告是跟在財政報告后面的，是對財政報告的審核，要先知道每一年政府的錢都花在哪里，怎么花的，然后才審計它花得合不合規(guī)定。

國外政府各部門的財務報告一般都是公布的，像美國政府各部門的財務報告在網(wǎng)上就可以查得到，但是我們國家的法律沒有這樣的規(guī)定。

他認為，說到政府透明度，更重要的應該是財政報告透明，而我們國家現(xiàn)在的情況是，財政報告沒有公開，而審核財政報告的審計報告捅了個窟窿，所以大家都朝這里看，關注度就比較高。

更多溝通

與去年審計報告甫一公布，各被審計單位紛紛表示不同意見相比，根據(jù)媒體追蹤采訪看，除個別單位表示自己“沒有問題”外，今年上了“黑名單”的各方表現(xiàn)出高度的配合與支持，一些表示“已經整改”，一些表示“正在研究”。

衛(wèi)生部的新聞發(fā)言人甚至表示，審計報告“為深化衛(wèi)生改革，加強醫(yī)院管理，提供了非常有價值的參考依據(jù)”。

據(jù)了解，今年審計報告出臺前，對于發(fā)現(xiàn)的問題和公布方式，審計署更多地征求了被審計單位的意見，并采納了他們提出的合理意見。

問及更多的溝通是否因為去年審計報告公布后，來自各方的壓力較大?審計署一位官員表示，這不是問題的主要方面。“要說有很大不同意見，要有個具體的標準，一個重要的標準就是提出行政復議的有多少?否則單講‘很多不同意見’說明不了問題，事實上就我了解，這一年來，審計署收到的行政復議與往年比相差是不大的。”

他認為溝通的目的不是為了解決壓力，而是為了解決問題，因為審計跟其他的部門不太一樣，它不是查處了就完了，而是要提高整個管理水平，只有對方確認到問題的重要性并且有改進的意愿，才能進行改善。

他笑道：“什么工作沒有壓力?都—樣有壓力。我倒覺得做審計挺好的，不求人。”

這位官員認為，關鍵是要正確認識審計和被審計的關系，他舉了一個例子，一個人拿了別人一筆錢去花了(不過審計對象的錢是來自國家財政而已)，怎么能證明我的花費沒有問題呢，審計就提供了這樣一個證明。審計更多的是確認和評估財政部門的工作，就像上市公司要上市，會請審計確認有關報表，出具報告一樣。事實上審計是為這些單位服務的，不是去給他們挑毛病的，如果你沒問題就是一種解脫，所以說不存在得罪人的問題。

至于大眾普遍認為的審計敢于拿位高權重的部委下手，他表示，審計的力量是有限的，所以必須選擇有資源分配權的重點部門來抓。哪些是重點部門呢?就是財政部、國家發(fā)改委、教育部和科技部這些，所以看起來好像是審計部門專找強有力的部門下手一樣，事實上，這是它的正常工作方式。

被誤讀的審計

崔振龍認為，在很大意義上，公眾對審計工作存在一種誤解，好像審計就是查案辦案反腐敗的，其實審計最后希望促成的是政府管理的改進，建立健全相關制度。

審計的工作分三個階段：查處問題，追究責任，然后是管理水平的提高，追究責任的本質是為了提高管理水平，制度不完善，年年查，每年都有問題，用處是有限的。崔振龍認為今年的審計報告中列舉的116條制度改進，非常有價值，“不是寫在紙上的，是的確在起作用的”。這些制度是在去年審計報告查處問題的基礎上制定和改進的。

崔振龍對于媒體熱衷于關注個案有一定的看法，“不是不應該關注個案，但應該更多地關注制度上的東西，這才是實質，查案子其實只是審計工作中很小的一部分，而且是并不占核心內容的一部分，尤其是隨著審計的發(fā)展，這一塊內容占的比例會越來越少。”

廖洪介紹，按照國際上普遍的情況，對經濟責任是否合法進行審計，查處違規(guī)違法現(xiàn)象等，這是審計的初級工作，而怎樣在合法的情況下，讓錢不要亂花，讓它花得更有效，這種效益審計是審計工作的更高層次，世界上主要國家的審計都是花在效益審計上的，這也是我們應該努力的方向。

審計不斷前進的方向應該是促進整個政府管理的改善，使整個政府管理制度更完整。像英國今年的審計報告名字就叫：modern the government(政府現(xiàn)代化)，澳大利亞的審計人員中效益審計的人數(shù)和財務審計的人數(shù)差不多，美國的效益審計人員占的比例更大。

事實上，把查處揭露重大的違法違規(guī)問題，甚至經濟犯罪，作為最近幾年審計的重點之一，除了因為中國目前經濟犯罪問題比較突出，民眾社會心理和媒體的關注角度等原因外，重要的還是政府的指導思想。

此前在接受媒體采訪時，李金華曾明確表示，1999年朱镕基總理向審計署提出的重要指導思想是，審計必須全面審計，突出重點，而重點就是要抓那些重大的違法違規(guī)問題，經濟犯罪。

“如果我們的社會經濟秩序都好了，根本沒有什么犯罪問題，也沒有貪污腐敗問題，想抓也抓不出來，那個時候可能就以效益審計為主，就不是抓案件為主了。”

這是李金華對中國審計工作發(fā)展的期待，但是在目前的轉型期間，對經濟犯罪和貪污腐敗要“想抓也抓不出來”，顯然要待以時日。