中國抗災體系運作內情

印度洋海嘯災難在人類歷史上是罕見的，面對如此巨災，中國有關機構是如何思考的，是否能夠從中吸取經驗和教訓，中國的救災體系是否可以有效應對這樣的災難，這些都是公眾關注的話題。

《瞭望東方周刊》記者在2004年12月28日專訪了國家減災中心主任、民政部救災救濟司司長王振耀。

“人類在自然災害面前微不足道”

《瞭望東方周刊》：這是一場人類的浩劫，作為中國減災最高機構的官員，你是否給予了足夠的關注?

王振耀：這是人類一次很大的災難。我一直關注這個事情。這次海嘯對中國的備災、減災提出了很高的要求。如果缺少準備或者說沒有清醒的防災、減災意識，人的生命是相當脆弱的。

在自然災害面前，一個國家、一個地區會很快消失，人類共同體甚至是整個地球，在自然面前都是微不足道的。對于這次災害我感到非常震撼，這也再一次提醒了我們，像我們這樣一個災害意識還不夠強的社會，一定要想到災害離我們不遠，災害就在身邊。

《瞭望東方周刊》：如果這樣的災害發生在中國，我們有沒有能力應對?

王振耀：我想，我們國家幅員遼闊，這么多年的磨練，中國在防震減災等方面有一系列的經驗準備，如果中國出現印度洋海嘯這樣的災難，中國的搶救措施是可以應對的。

最近幾年，我們大幅度地提升了災害應對能力。有一個實在的例子，就是今年的“云娜”臺風在浙江登陸，臺風中心風力已經超過12級，我也到了現場。正是因為我們有準備，所以把人員傷亡降到了最低。接著“艾利”臺風在福建登陸，由于事先有所準備，進行了上百萬人的提前大轉移，所以人員傷亡很少，幾乎沒有。

就目前來說，我們對于災害應對能力規定了四級響應，寫得非常具體，24小時之內要干什么，每個處干什么，副司長、司長干什么，向誰匯報，匯報什么，都非常具體，有一個非常清晰的流程。

每一級響應都包括災害損失情況、啟動程序、響應措施、響應的終止，四級響應都是最具體的，做了各種預案。

《瞭望東方周刊》：從你們的工作范圍看，印度洋海嘯是不是你們的關注范圍?

王振耀：是的。我們有一個24小時值班制度，這個機制就是國家災情監測匯總系統，每天對全國、全世界災情進行掃描。對全球的災情，每天早上7點匯總，8點以前送給司長、部長，讓大家馬上了解昨天發生的災情。每天部長、司長都來看災。

這次海嘯地震也是如此。盡管是發生在國外，但是第二天關于災害的信息和簡報就已經制作出來，送給領導人了。作為中國減災從業者，必須關注這個事情。

“空談體制貽害無窮”

《瞭望東方周刊》：現在公眾對減災體制有各種各樣的說法，比如，防災、減災的分散管理，沒有集中統一的部門，是不是這樣呢?

王振耀：這應該是分散的，全世界都是這樣。災種不同，每個災害的災情預警，包括搶險確實需要專門化，比如說地震的預警就該有地震局，其他的災害也應該有專業部門預警、監測。

比如，最近我去了貴州，那里發生山體崩塌，幾十噸大石頭崩下來，當時報上去死了44個人，后來挖出40個尸體。國土部門的專家去了，他們對技術問題非常熟悉。比如哪里應該停止放炮，哪里應該建立觀測點，比如預測巖體有沒有進一步崩塌的可能。

而我的任務是組織搶險，組建現場指揮部，安撫群眾情緒，當時災民情緒很不穩定，本來很多情況下都可能成為群體性事件，但是大家一起工作，就把危機化解了，這是體現了一個綜合協調。

可以說，中國在救災方面，是由民政部統一進行的，全國抗災救災綜合協調辦公室就設在民政部。整體的救援協調，老百姓怎么轉移出來，災后重建工作怎么做，那就是民政部的工作了。

《瞭望東方周刊》：減災委員會有十幾個成員單位，由民政部來協調，能夠有效協調嗎?

王振耀：從目前來看，緊急救援還沒出現大的問題。協調時確實有些問題，但是問題不大，大家到了救災現場，意見就很容易統一了。

如果體制有問題，有矛盾，那好，誰有錢、有權就請到救災現場，你去干吧，匯總到老百姓那里就是了，看老百姓各項救助得到保障了嗎?24小時解決了吃穿住了嗎?救助到位了嗎?我發現，一旦以災民為本，所有的體制問題就沒有了。

《瞭望東方周刊》：難道體制問題可以忽略?

王振耀：在研究了很多細節性、程序性的東西以后，我覺得眼光不要放在空談體制上，體制不是大問題，重點要放在貼近老百姓需求。

學者討論體制，我不反對，但是我們實際工作部門不能滿足于天天討論，我們堅決反對給不干活找借口。我尤其反對分明可以做到的事情，不去做，而是把它變為一種抽象的事物來討論。討論解決不了什么，談完了之后，體制問題還足解決不了。體制問題有，每個國家都有體制問題，但當務之急是開展工作要貼近實際?？照勼w制貽害無窮。

我認為我們的體制有很強的優勢，美國和日本事實上也在借鑒我們的體制優勢，比如，我們成立的減災委員會體制，他們就照搬過去了，我們不能妄自菲薄，我們有自己的優勢。

單一體制的優劣勢

《瞭望東方周刊》：我們的減災中心和發達國家的減災機構相比，有什么優勢和劣勢?

王振耀：以美國為例，FAMA(聯邦緊急救援局)不會具體組織發錢發物，FAMA在美國是個獨立的局，有一套健全的機制，在全國有十大中心，還有6000多的志愿者隊伍，他們對社會的直接動員能力要超過我們。但他也有協調的問題，比如他和國土安全部就經常“打架”。

而中國是單一制國家，因此整體動員能力又強過他們。另外，中國由黨委、政府統一協調，這種總體協調能力、集中動員能力在全世界也是相當發達的，這一點是別的國家不能相比的。像日本1995年的阪神地震，48小時之內自衛隊都沒有趕到，而我們的軍隊可以在第一時間趕到。

但是不能因此說我們什么都好，我們也有不足之處。我參觀了口本、美國、法國的機構，他們在公眾教育、應急的細節方面，包括備災物資、應急的措施、應急裝備上，都比我們先進。這是我們需要學習的。在設備方面我們也還差一些。

中國有中國的國情，我們不一定簡單模仿，像他們那樣設立一個獨立的機構，我們還是要立足于老百姓的救助需要和中國體制的需要。

“沒有哪個官員想在現場被撤職”

《瞭望東方周刊》：中國高層領導人對這一工作是否已經足夠重視?

王振耀：新一屆中央領導集體是非常重視的。像現在這樣重視火害救援，并且這么規范地組織救災的，從新中國成立以來是罕見的。為了更方便開展減災活動，總理將中國國際減災委員會改為國家減災委，連名字都考慮到了。

幾乎每次災害過后，包括這次云南地震，中央領導都要作出批示。他們對救災工作進行布置，很具體，貴州山體崩塌，溫總理用的是“立即協調”這樣的詞。

《瞭望東方周刊》：你講的很多問題都很具體，怎么針對這些具體的問題做出應對?

王振耀：我們制訂了一個培訓方案，在計劃經濟年代，我們有比較強的傳統的組織手段，但是現在，人才流動這么頻繁，災難發生后，人們的情緒非常波動，現場還去了好多記者，這些都是新情況。

這個時候你怎么做?原來你的方法還行，而現在情況都變了，比如，你們記者過去沒有現在這么自由，現在鳳凰臺，甚至外國的新聞記者都到了，讓不讓采訪?以前不存在這樣的問題，現在的變化是多元的，各種要素都在變化的情況下，該如何組織，需要提高應變能力和應變的技術水平。

從目前看，我們應該研究更具體、更細節的問題，比如災害現場的組織溝通問題，我去過很多災難現場，最后得出一個結論，沒有哪個官員想在現場被撤職，哪個都想干好，尤其是各級領導都在現場，誰都想表現，可是為什么現場還會出現各種各樣的毛病呢?

比如，作為現場領導人，你就應該寫個牌子，弄個紅旗，擺上小桌子，這就是臨時的現場指揮中心，但是往往不是這樣的，為什么?因為有的官員覺得這么大的災難，我這個領導哪能坐在這呀，這不是官僚主義嗎，我必須拿著手機不停地跑。

我告訴他們，這樣不對，必須像個官，拿個椅子坐著，別人向你匯報，這樣就會有一個好的秩序，這不是作風不實，你是總指揮，如果你總是亂跑，整個指揮就亂了。

所以，現實中，我們往往遇到這樣的問題，我總是強調做一些實在的事情。

“有錢、有物、有人，就差一點沒有干好”

《瞭望東方周刊》：不談體制問題，可以談一些更實際的問題，比如防災的意識，觀念上，還有什么問題?

王振耀：中國公眾的災害意識和發達國家比起來差距還很大。舉個很簡單的例子，吉林大火，當時一個70多歲的農民在樓上沒有被燒死，后來問他是怎么逃生的，他的回答很簡單，“年輕人都在跑，而自己跑不動，就趴在地上?！?/p>

他說，在農村的時候，當火燒得大的時候，煙也大，他就趴在地上。別小看“趴在地上”，這是最基本的逃生常識，可是年輕人不懂，都想跑到電梯那里，這個時候電梯是沒用的。還有，大火起來的時候，是不是能夠意識到把門關死，別讓煙霧進來，因為真正被大火燒死的極少，一般都是因為煙霧導致窒息。

這些知識在日本、美國等發達國家，小孩在幼兒園就開始接受訓練，每半年警察就到幼兒園，教大家怎么逃生，所以人們很小就有逃生常識，這種災害教育非常實用。

《瞭望東方周刊》：那我們的教育是否有形式上的東西和應付的東西?

王振耀：是的。比如，我們可以經常看到的掛圖的方法，圖上告訴人怎么跑，往哪里跑，而這是非常不實用的教育方式。一個人遇到災難后，難道看完圖就能知道怎么跑嗎?我們把逃生教育和人的行為割裂了。而如果讓消防警察來實地演習，效果就不一樣了。

很多問題不是經費問題，而是觀念的問題，比如上面說的這個掛圖的事情，可能掛圖比組織一次實地演習花費更多，但是掛圖的出發點就是應付檢查，不是給民看，而是給官看。我們要改過來，給民看，不只給官看。

我們不要小看“以人為本”，這是一場革命，是文化上的革命，包括政策層面的革命，重點要放在貼近老百姓需求。市場經濟全方位地進來之后，很多人都不是單位人了，很多政策卻沒變過來?，F在有錢、有物、有人，人也都非常想把工作干后，就差那么一點沒干好。