國(guó)務(wù)院為城市規(guī)劃糾偏

“中央強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)各地城市規(guī)劃修編工作，主要是為了跟宏觀調(diào)控保持一致，希望地方政府進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到科學(xué)發(fā)展的重要性。目前各地開(kāi)發(fā)熱、耕地占用多的狀況還很?chē)?yán)重?！?月28日，在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍，這樣分析近期中央對(duì)各地城市規(guī)劃修編工作提出指導(dǎo)意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)。

全國(guó)竟有183個(gè)城市提出要建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”，30多個(gè)城市提出要建CBD(中心商務(wù)區(qū))，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的86個(gè)城市的規(guī)劃方案中，到7月6日，已經(jīng)有53個(gè)向國(guó)務(wù)院提出了修編計(jì)劃……這一切，讓中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人坐不住了。

7月20日，曾培炎副總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要按照全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，端正城市規(guī)劃指導(dǎo)思想，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，做好新形勢(shì)下城市規(guī)劃修編工作。

7月21日，全國(guó)城市總體規(guī)劃修編工作會(huì)議在北京召開(kāi)。建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)中存在問(wèn)題的分析判斷上來(lái)。

“主要是對(duì)我國(guó)目前城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題進(jìn)行‘糾偏’。”楊保軍總結(jié)。

修編熱潮后的圈地沖動(dòng)

事實(shí)上，除了已上報(bào)國(guó)務(wù)院的50多個(gè)城市有修編意向外，全國(guó)各地許多的城市都在紛紛進(jìn)行規(guī)劃修編工作。

“改革城市規(guī)劃修編的工作，這兩年建設(shè)部一直在做，不是什么新鮮東西，這次為什么要由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議過(guò)一遍呢?主要是覺(jué)得光靠建設(shè)部協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)的力度不夠。單獨(dú)建設(shè)部一個(gè)部委面對(duì)地方政府，起到的作用有限?！鼻迦A大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃院院長(zhǎng)尹志對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

許多地方原來(lái)的城市規(guī)劃是15至20年期限的，多數(shù)并沒(méi)有達(dá)到年限，為什么要修編呢?

楊保軍認(rèn)為，不能忽視的一個(gè)原因是，中國(guó)這些年的發(fā)展的確是非?？斓?，一些城市的發(fā)展的確超出了原來(lái)的想像，過(guò)去的規(guī)劃不能適應(yīng)現(xiàn)在的需要了，所以必須進(jìn)行修訂；但是，在目前情況下，各地紛紛熱衷城市規(guī)劃修編的一個(gè)直接的原因是，土地是地方政府非常重要的資源，通過(guò)城市規(guī)劃修編，擴(kuò)大城市規(guī)模，擁有更大面積的可開(kāi)發(fā)土地，給地方政府帶來(lái)的直接利益是巨大的，所以很多地方是把修編作為一種圈地的手段。

建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾明確提出，“不能將其(城市總體規(guī)劃)作為要地的手段?！睆囊粋€(gè)方面反映了中央對(duì)各地規(guī)劃修編工作的看法。

雖然在城市規(guī)劃中，按照不同時(shí)期的目標(biāo)，土地使用的先后順序是不能隨便打亂的，但是很多城市喜歡做一二十年的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，先把土地劃到自己的規(guī)劃范圍內(nèi)再說(shuō)，不管到底是10年后還是20年后用地，只要?jiǎng)澋剿某鞘幸?guī)劃范圍內(nèi)的，就可以更隨便地使用。

針對(duì)這種情況，此次中央對(duì)城市規(guī)劃修編的態(tài)度是，不要著眼太長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，重點(diǎn)做好五年內(nèi)的近期規(guī)劃，明確指出，對(duì)規(guī)劃期限沒(méi)有到期的城市總體規(guī)劃，除因國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略決策，確實(shí)對(duì)城市定位和發(fā)展布局提出新的要求等特殊情況，原則上不應(yīng)考慮進(jìn)行修編。這些城市規(guī)劃的工作重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)放在結(jié)合“十一五”發(fā)展規(guī)劃的制定，組織編制新的近期建設(shè)規(guī)劃上。對(duì)規(guī)劃期限將要到期的城市總體規(guī)劃，要在結(jié)合“十一五”發(fā)展規(guī)劃的制定，組織編制好新的近期建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃修編工作的前期研究工作。

楊保軍分析，曾培炎副總理強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重點(diǎn)是，城市發(fā)展要從各地的資源情況和環(huán)境容量出發(fā)，而不是從盲目的熱情出發(fā)，一些地方發(fā)展的愿望很強(qiáng)烈，但是與客觀條件不相符合，如果按照這樣的規(guī)劃來(lái)操作，城市建設(shè)不可能搞得好。

對(duì)于實(shí)際效果，楊保軍坦言，這個(gè)講話可能會(huì)有一定的影響，但在操作層面上會(huì)被打一定折扣，當(dāng)然不講問(wèn)題會(huì)更大。

城市為誰(shuí)規(guī)劃

北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明說(shuō)，我們國(guó)家現(xiàn)在的城市規(guī)劃，是地方政府與地產(chǎn)商博弈的結(jié)果，這種博弈扭曲了城市規(guī)劃。

一個(gè)城市的規(guī)劃本來(lái)是政府行為，政府作為公眾的代表，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化，而地產(chǎn)商實(shí)現(xiàn)的是企業(yè)利潤(rùn)最大化。連玉明認(rèn)為中國(guó)的城市“平面化”日趨嚴(yán)重、城市越攤越大的情況，表明政府在與地產(chǎn)商的博弈中失敗了——本來(lái)有很多土地是要保護(hù)、不允許開(kāi)發(fā)的，房地產(chǎn)商通過(guò)種種方式，最終取得了開(kāi)發(fā)權(quán)，在利益面前，政府讓步了，地產(chǎn)商蠶食了土地，政府被房地產(chǎn)商牽著鼻子走的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重了。

在城市規(guī)劃的價(jià)值取向中存在三個(gè)主要的利益主體：政府、市民和地產(chǎn)商。連玉明認(rèn)為，城市規(guī)劃的根本目的應(yīng)該是城市價(jià)值最大化，而市民的生活質(zhì)量是衡量一個(gè)城市價(jià)值最重要的標(biāo)準(zhǔn)。不明白這個(gè)，整個(gè)城市的規(guī)劃就會(huì)陷入一種盲目性。而現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)中存在發(fā)展定位不當(dāng)；盲目擴(kuò)大規(guī)模，發(fā)展模式粗放、資源浪費(fèi)嚴(yán)重，空間布局不合理、城市缺乏特色，城市規(guī)劃科學(xué)性不足、嚴(yán)肅性和權(quán)威性不夠的問(wèn)題，基本只在政府利益最大化和地產(chǎn)商利益最大化兩者之間博弈，市民的利益在城市規(guī)劃中顯得模糊不清。

安徽阜陽(yáng)的城市規(guī)劃是一個(gè)地方官員利益最大化的標(biāo)本。原阜陽(yáng)地委書(shū)記王懷忠為了把阜陽(yáng)建成“國(guó)際大都市”，耗資3．2億建一個(gè)機(jī)場(chǎng)。政府官員、教師、農(nóng)民每人均被攤派數(shù)百元的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。但機(jī)場(chǎng)勉強(qiáng)運(yùn)營(yíng)一年后，就被迫關(guān)閉，現(xiàn)在雜草叢生、野獸出沒(méi)。但王懷忠本人卻升為安徽省副省長(zhǎng)。

“規(guī)劃是城市管理的第一要?jiǎng)?wù)，市長(zhǎng)是城市規(guī)劃工作的第一責(zé)任人?！睆脑嘌讖?qiáng)調(diào)的這一點(diǎn)上，可以看出中央對(duì)城市規(guī)劃的重視。

連玉明表示，事實(shí)上，城市規(guī)劃應(yīng)該關(guān)注的是城市的整體發(fā)展，最重要的是做好城市的戰(zhàn)略規(guī)劃，然后用城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)城市規(guī)劃修編工作，但是現(xiàn)在很多城市的規(guī)劃修編還是放在強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)活動(dòng)上，主要是建設(shè)部門(mén)在搞，并沒(méi)有把城市當(dāng)作資源配置的手段，注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，功利主義和短期效應(yīng)突出。強(qiáng)調(diào)市長(zhǎng)是城市規(guī)劃工作的第一責(zé)任人，對(duì)加強(qiáng)城市規(guī)劃的綜合性具有積極意義。

“現(xiàn)在的城市規(guī)劃一是缺乏好的理念，盲人摸象，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)：二是拔苗助長(zhǎng)， 5年要干50年的事，盲目的功利主義，官員們都希望在自己的任期內(nèi)，城市一下子變個(gè)樣?！边B玉明認(rèn)為要解決這上述問(wèn)題，最重要的兩點(diǎn)：一是要搞明白城市的價(jià)值是為了讓市民生活得更好，二是用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)考核地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。