完善上市公司信息披露外部監管體系的對策

信息披露是否規范主要受上市公司內部治理結構和外部監管體系兩方面的制約。完善的上市公司內部治理結構應在公司內部架構起股東大會、董事會、監事會、經理層以及總會計師與內審部門等相互制衡的公司內部監管體系，它直接決定著上市公司對外信息披露的內容、質量和具體要求；而有效的外部監管體系則是確保上市公司規范信息披露行為的外部保障力量，它主要包括政府監管和行業自律監管。我國上市公司信息披露不規范的根源在于公司內部治理結構存在缺陷，但是，在我國目前資本市場發育尚不健全的客觀條件下，完善上市公司內部治理結構仍需假以時日，因而，建立有效的外部監管體系也就成為了目前規范上市公司信息披露行為的關鍵一環。筆者認為，完善我國上市公司信息披露外部監管體系應切實做好構建全方位、多層次的外部監管機構制衡機制、明確信息披露外部監管機構的監管責任、建立高效的信息披露違規責任人責任追究機制這三方面工作。

一、 構建全方位、多層次的外部監管機構制衡機制

總結我國證券市場上市公司信息披露外部監管體系不完善的成因，一個很重要的方面就是外部監管機構之間缺乏全方位、多層次的制衡機制，具體體現在外部監管職能過度集中于中國證監會，而中國證券業協會和證券交易所作為行業自律監管主體，監管職能太少，且缺乏應有的法律地位，并不具備真正的監管權，最終導致外部監管體系缺乏層次性，未能對上市公司信息披露行為實施有效監管；同時，對公司外部其他利益相關者和社會輿論監督的作用認識不足，未將其納入整個外部監管體系框架之內。為確保監管層次縱向延伸、監管權限橫向分配，當前要做好以下工作：

一是應明確劃分監管層次。將外部監管體系劃分為政府部門監管、行業自律監管、社會監管三個監管層次，并在相關法規中明確他們在監管中的地位和職能。由于我國自1997年以來，已逐步建立起以中國證監會為主體的政府監管和以中國證券業協會和證券交易所為主體的行業自律監管二級監管體制，因此目前關鍵是要注重充分發揮以公司外部其他利益相關者和社會輿論為主體的社會監管的職能作用，包括對上市公司信息披露違規行為的監管以及其在外部監管體系中的制衡作用，為達到這一目標，應切實做好以下幾項工作： 第一，建立暢通的舉報與投訴渠道，通過媒體、網絡公布熱線電話和信箱；第二，提高對舉報與投訴事項的處理效率和效果。應設立專門的舉報與投訴處理中心；建立完善的舉報與投訴處理運行機制，包括受理機制、排查機制、辦理機制和督辦機制；建立健全舉報與投訴處理工作責任制和責任追究制度。凡舉報與投訴處理中心的工作人員未對有效舉報或投訴做出及時有效的應對的，應嚴格按照責任追究制度，追究有關責任人員的責任；第三，做好獎勵并保護舉報人和投訴人的工作。

二是合理配置監管權限。在公司內部法人治理結構中，如果沒有適當的分權和制衡，就很容易導致“內部人控制”，同樣在信息披露外部監管體系中，如果沒有合理的分權與制衡，也會形成監管體系上的“內部控制”。因此，應按照市場化原則，將監管權在三個監管層次之間合理分配。證券交易所除了切實履行會員注冊、席位管理、報表審查、違規處分等現有監管職能外，應賦予諸如調查權、聽證裁決權、財務狀況的持續性監管權、更大的處罰權等新的內容。而證券業協會也應增加審查證券公司的設立、監管證券市場主體在一線市場內的活動（包括信息披露行為是否違規）等新的職能，特別是在接納會員時必須嚴格把關，必要時可以采取有保留的認可制度，即對這種會員的業務施加一些限制。

三是構建對外部監管機構的再監督機制。強化對信息披露外部監管機構的再監督是世界各國證券市場的大勢所趨，即使在美、英、法、日等證券市場比較發達的國家，近幾年仍不同程度地強化對信息披露外部監管機構的再監督。我國證券市場尚屬新興資本市場，現實市場缺陷與現實發展目標之間的沖突，使得強化對信息披露外部監管機構的再監督成為我國證券市場的一種必然的選擇。再監督主體應包括兩個，一個是政府部門，由于我國目前仍缺乏一個強有力的再監督機構，可考慮成立一個專門監督委員會，負責對各信息披露外部監管機構的日常監督工作。為保證該委員會的獨立性、專業性和公正性，其成員應由會計、審計、財經等方面的專家組成，作為全國人大常委會的派出機構，直接對其負責并定期報告工作。為減輕財政負擔，專門監督委員會的日常活動經費可由上市公司分擔，同時，國家審計署等政府職能部門應進一步強化對信息披露外部監管機構的再監督；另一個是社會監督力量， 為避免出現再監督真空；應充分調動社會監督力量參與對外部監管機構實施再監督的積極性。

二、細化外部監管機構失職瀆職責任的規定

信息披露中出現的問題，有的是大股東刻意為之，有的則是外部監管機構失職瀆職造成的。從保護廣大投資者利益和我國證券市場健康發展的角度出發，外部監管機構理應對外部監管職責切實承擔起責任來。我國《證券法》已對外部監管機構的失職瀆職責任做出了相關規定，如該法第205條規定：證券監督管理機構的工作人員和發行審核委員會的組成人員，不履行本法規定的職責，徇私舞弊、玩忽職守或者故意刁難有關當事人的，依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。該條款中所指的外部監管機構的職責，包括依法監督檢查證券發行和交易的信息公開情況。顯而易見，該條款的表述不是十分明確，實務中缺乏可操作性。我國頒布實施的新版《股票上市規則》在落實失職瀆職責任方面做了較大的修訂，但重點放在明確上市公司、股東、公司高管、董秘等信息披露義務人的失職瀆職責任方面，信息披露外部監管機構的失職瀆職監管責任并未得到進一步修訂完善，從而導致外部監管機構重權力輕義務，重約束被監管者、輕自我約束現象明顯。雖然以前有過外部監管機構失職瀆職責任人被查處的先例，但尚未真正從法規和制度上形成一個嚴密和持續的問責制度，當務之急，需要采取措施來細化外部監管機構的失職瀆職責任。

一是盡快出臺《證券監管法》，實現依法監管。將各監管機構的監管責任、監管目標與任務及法律責任的追究條款，以法律的形式明確下來。在監管責任條款中，應明確規定中國證監會應對發行公司披露的信息的真實性負責，證券交易所應對上市公司持續信息披露階段披露的信息的真實性負責；凡出現外部監管機構對轄區范圍內的監管工作實施不力或出現重大問題的，如未完成監管工作任務、故意隱瞞信息披露違規行為、或以其他方式袒護信息披露違規責任人逃脫處罰等，都應嚴厲追究責任。在責任追究條款中，不宜出現“依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任”之類含糊不清的表述，而應盡量細化，使其更具可操作性。

二是注重外部監管機構監管責任的落實。“執法不嚴、違法不究”是困擾我國證券界多年的難題，其關鍵原因在于監管責任不落實，因此，應注重將每一個監管環節的責任落實到每個監管部門、每個監管崗位直至每個監管人員；進一步壯大稽查處罰部門的隊伍，提高追查懲治效率，對每件違規信息披露行為都應及時給市場一個交代；完善工作日志，詳細記錄監管人員日常監管事項和重大事項的處理方案、處理過程和處理結果。

三是貫徹激勵型監督的原則。由專門監督委員會定期對外部監管機構的監管業績進行評價，對有效的監管給予相應的獎勵，其獎勵資金可來源于對信息披露違規責任人的罰金，同時嚴厲追究失職瀆職人員的責任。

三、強化對信息披露違規責任人的責任追究機制

缺乏一個完善、高效的信息披露違規責任人責任追究機制，導致信息披露違規責任人違規成本低廉，是使上市公司具有“博弈”的理由和沖動的主要原因。目前普遍認為，違規責任追究機制不完善主要體現在兩個方面，一方面相關法規對違規責任人的處罰只涉及行政處罰和刑事處罰，缺乏民事責任的規定，更沒有對受害投資者給予補償的規定。雖然在2002年1月15日最高人民法院發布了《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》的司法解釋，允許法院受理上市公司虛假陳述民事賠償案件，但實踐證明，審理虛假陳述引發的民事賠償案件，在程序和實體法上都存在相當大的難度。我國首例歷時兩年多的股民訴上市公司渤海集團虛假陳述案被濟南市中級人民法院以“股民敗訴”的結論畫上了句號，但這個句號畫得并不圓滿，如何完善民事訴訟賠償機制，切實制裁信息披露侵權行為，保護中小投資者合法權益已成為我國立法、行政監管以及司法機關共同面臨的一個需要盡快解決的重大課題。另一方面體現在行政處罰和刑事處罰規定不明確、不細化，缺乏可操作性和實用性，并且處罰力度也遠遠不夠。如我國《證券法》第177條規定：經核準上市交易的證券，其發行人未按照有關規定披露信息，或者披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的，由證券監督管理機構責令改正，對發行人處以三十萬元以上六十萬元以下罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。《公司法》第212條規定：公司向股東和社會公眾提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人處以一萬元以上十萬元以下的罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。從以上的規定可以看出，《公司法》和《證券法》的相關規定要么過于原則，缺乏可操作性；要么處罰條款過輕，并且實務中多以口頭警告、責令改正、內部批評、公開譴責等道德層面的處罰為主，或者是極為有限的經濟處罰，尚不能對違規責任人形成強有力的威懾力。構建完善、高效的信息披露違規責任人責任追究機制已勢在必行、刻不容緩，目前，應重點做好以下幾個方面工作：

一是修訂完善有關民事賠償案件的司法解釋。在我國現行法律規范中，應盡快明確該類案件的訴訟主體、訴訟方式、舉證責任分配、侵權行為與損失間的因果關系、賠償范圍和損失計算、訴訟時效、案件的受理和移送等具體事項的規定。

二是完善上市公司退市機制，制定更具有操作性的破產法案。這既是資本市場優勝劣汰自然法則的客觀要求，也可以從市場運行層面上為制裁信息披露侵權行為提供暢通的渠道，從而對上市公司管理層產生有效的約束和激勵作用，促使上市公司更加真實地、充分地進行信息披露，增強信息的透明度。

三是嚴格執法，并進一步加大處罰力度。在這方面，筆者認為美國在2002年7月頒布的《薩班斯—奧克斯萊法案》（簡稱SOX法案）中有一些值得借鑒的地方，該法規定：上市公司所有定期報告應附有公司首席執行官與首席財務官簽署的承諾函，在承諾函中承諾確保本公司所有定期報告所含會計報表及信息披露的適當性，并且保證此會計報表及信息披露在所有重大方面都會公正地反映公司的經營成果和財務狀況；如果公司CEO/CFO事先知道違規事項，但仍提交承諾函，最多可以判處10年監禁以及100萬美元的罰款；對于故意做出虛假承諾的，最多可以被判處20年監禁以及500萬美元的罰款；任何人通過信息欺詐或價格操縱在證券市場上獲取收益的，最多可監禁25年或處以罰款。從以上條款中可以看出，該法案對信息披露違規行為的處罰具有責任落實和實施有力的顯著特征。

四是為投資者提供必要的法律援助。我國自1996年已經建立起法律援助制度，它是專門為經濟困難或特殊案件的當事人減免費用提供法律服務的一項法律制度。從法律援助對象的范圍來看，并未包括證券市場中小投資者，而證券市場中小投資者作為特殊案件的當事人，只要有充分理由說明自己為了保障合法權益需要法律援助，并且實現權利的可能性極大，在這種情況下，應將其納入法律援助對象。

五是明確信息披露違規責任人自身應承擔的費用范圍。對信息披露違規責任人的罰款、賠款等，應在相關法規中明確規定全部由責任人個人承擔，否則責任人會以各種方式和途徑轉嫁給上市公司承擔，從而對投資者形成新的侵權行為，投資者合法權益會受到進一步的傷害；另外為降低監管成本，也應明確規定：凡經調查核實，信息披露違規行為屬實的，應由違規責任人承擔相應的調查費用。