中小金融機構實施停業整頓存在的問題及對策

原內蒙古五原縣城關鎮城市信用社由于歷史包袱沉重，發放于企業的852萬元再貸款已成風險，造成不良貸款居高不下，形成歷年虧損導致資不抵債1200萬元，被迫于2001年9月8日對該社實施停業整頓，經過三個月的清查、核對、整頓后將剩余資產由人民銀行接管，負責資產的清收、處置、變現和市場退出等工作。通過近四年來資產的清收變現管理情況來看，資產清收速度緩慢，收效甚微，市場遲遲未能退出，面臨的困難和問題日漸顯露。

一、存在問題

由于我國存款保險機制不健全，對信用社實施市場退出，只能依靠中央銀行再貸款解決。我國目前存款保險機制尚不健全，未設存款保險機構，當金融機構發生系統金融風險時，從維護金融體系穩定出發，只能依靠中央銀行再貸款解決。而由于關停信用社貸款清收難，最后不可避免地將貸款風險轉嫁給人民銀行，造成人民銀行再貸款清收難。如五原縣城市信用社由于經營管理不善、資不抵債嚴重而實施停業整頓和撤銷關閉，停業整頓和撤銷關閉工作由地方政府組織實施，兌付個人債務資金缺口達3487萬元。如不能及時給予兌付，將會導致存款戶上訪，容易引發地區金融支付風險，影響社會穩定。但地方政府受財政影響，根本無法解決存款支付資金缺口，為維護轄區金融穩定，只能由中央銀行發放2628萬元再貸款用于解決資金缺口。

二、實施撤銷關閉（停業整頓）信用社貸款清收困難，再貸款難以歸還

一是關停信用社債權得不到有效保護。金融企業是特殊企業，它不同于一般工、商業或流通企業，部分工商企業往往出于“逃廢債”目的，搞假破產，可以逃避銀行債務，其債權通過其隱性代表部門即地方政府采取措施將其落實到縣級管理部門；而金融企業不隸屬于地方，與地方財政關系不大，一旦宣告其停業整頓，撤銷關閉，其對外債務———主要是公眾存款受國家政策保護，須無條件兌付，只能依靠中央銀行再貸款解決，而金融機構停業整頓撤銷關閉是由地方政府組織實施，由于受利益分配的驅使，致使金融機構停業整頓撤銷關閉后的債權保護、資產保全，操作起來缺乏政府和有關職能部門支持和專門隊伍和專職人員負責，致使能收回、應收回或準備還、有能力還的貸戶，因無人催要或因機構停業整頓、面臨撤銷關閉等原因的影響，導致貸款收回進度緩慢。二是停業整頓信用社貸款清收和資產保全司法執行難。為了化解信用社的風險，按照總行的統一布置，對嚴重資不抵債的信用社進行停業整頓，這對化解金融風險，保一方平安起到了積極作用。但是對于嚴重資不抵債而已被實施停業整頓的信用社，經過清理整頓后可以撤銷，人員可以另行安排，但資產的清收變現成了難點。我縣城市信用社實施停業整頓已近四年的時間，雖然資產管理工作組通過不失訴訟時效進行催收、起訴等方式進行資產保全，但由于長時間的停業整頓也使這些措施顯得軟弱無力，并造成借款人思想上的麻痹和誤解。認為信用社已停業或撤并，貸戶抱有僥幸心理，能不還則不還，想利用機構退出逃廢信用社債務，對貸款采用拖延時間的辦法或等待失去訴訟時效自然免除償還責任或貸款不用還的誤解，再者是司法上的不作為，致使貸戶被起訴后抵債物資一直處于封存扣押階段，遲遲難以執行，導致資產長期存放形成自然損失，影響資產處置進度。到目前為止，近四年期間資產管理工作領導小組清收貸款1033萬元，利息76萬元，占貸款總額的31%，現有余額1317萬元。而用于解決支付缺口的2628萬元再貸款期限已近四年，貸款收回本金1518萬元，余額1110萬元，累計欠息211萬元，通過對貸款和其它資產的清收變現，還有望歸還再貸款160萬元，仍將有950萬元再貸款難以收回，如果再加上在城市信用社經營期間形成的852萬元風險再貸款，人民銀行將有1802萬元再貸款形成損失。

三、停業整頓（撤銷關閉）法律法規亟待修改，法律依據缺失，致使關停信用社久撤不撤、久停不決、勞民傷財

《金融機構撤銷條例》系2001年11月14日國務院頒布，自2001年12月15日實施，可操作性不強，并且由于金融體制改革，人民銀行與銀監委分設，職能轉變，該條例已不能適應新的金融形勢需要。目前由于缺乏新的有關金融機構撤銷法律法規，形成法律真空，導致基層政府、人行、銀監對正在實施進行的撤銷關閉和停業整頓信用社無所適從。信用社實施停業整頓時間已遠遠超過規定的半年時間，實際已近四年，政府、銀行、銀監部門至今沒有一個明確說法，而停業整頓費用仍在發生，停業整頓成本在增加，人民銀行再貸款和被關停信用社信貸資產風險再逐步加大。一是機構分設前形成的停業整頓（撤銷關閉）信用社市場退出在機構分設后，由于職能調整，轉換工作思路，未能及時引起上級相關部門的注意，使得基層人行和銀監等部門不知如何操作。二是地方政府思想認識不到位。認為停業整頓（撤銷關閉）是金融部門之間的事，所以，造成政府、人行、銀監等相關部門缺乏溝通、協調和有機配合。

四、停業整頓工作缺乏監督工作機制，導致工作效率低下

停業整頓工作是由地方政府部門組織，多個部門參加的工作，由于缺乏一個行之有效的監督約束工作機制導致工作效率低下。由于個別部門責任心不強，相互推諉，不能認真履行自身職責。沒有一個與撤銷關閉和停業整頓工作相匹配的行之有效的撤銷關閉（停業整頓）工作監督機制，從根本上不能杜絕某些部門、某些人員不良作為，使貸款清收效果不理想問題的存在。

五、抵押品物不足值，拍賣價格偏低以及大固定資產評估值高致使資產處置變現難，損失嚴重

在停業整頓前形成的質次價高，物不足值的抵債資產1084.67萬元，原貸金額1090.45萬元，間接損失5.78萬元，后經停業整頓工作領導小組認定處置變現72.7萬元，直接損失1011.97萬元，剔除冷飲廠抵債資產評估值88萬元，實際損失達929.75萬元。目前尚有冷飲廠852萬元貸款以部分廠房設備，抵頂全部貸款，經評估值為88萬元外，另有一宗五原城市信用社辦公大樓一座，評估值204萬元，難以處置變現，長期處于閑置階段，已有部分設施自然損毀，如不及時處置，損失程度將隨時間的推移其使用價值越來越低，損失進一步加大，給工作組操作上帶來了一定難度。其原因：一是這兩宗資產金額大，情況復雜。辦公大樓原本就是抵債資產后轉入固定資產，另外就是冷飲廠被一分為三（工行、發行、信用社各一部分）抵頂貸款，地理位置不優越；二是評估值高于市場價。資產管理部門難以作出科學合理的準確價位，資產處置變現工作遲遲難以進行。

六、幾點建議

一是上級應積極采取措施，對現有資產進行一次全面清查核對，鎖定損失。對能夠清收處置的有效資產，重新制定一個《資產處置方案》，并且要實行專人負責專人管理，力爭資產損失降低到最低限度，促進信用社早日退出市場。

二是建立存款保險機構，使人民銀行維護金融穩定工作由被動變主動。一旦金融機構發生系統金融風險時，直接由存款保險機構實施救助，資金不足時，再由人民銀行再貸款解決。同時，由存款保險機構負責督促金融機構制定風險防范措施，維護金融穩定。

三是實行金融機構撤銷清算和停業整頓工作責任制。對政府及參加停業整頓工作有關部門建立金融機構撤銷清算（停業整頓）工作責任制，明確職責，量化指標，嚴格考核，從嚴獎懲，確保撤銷關閉（停業整頓）工作順利進行。建立金融機構撤銷關閉（停業整頓）工作監督機制，由上級防范地方金融風險小組對下級進行考核的監督工作機制，明確監督工作目的，量化監督指標，嚴格獎懲措施，防止個別部門不作為現象，提高工作效率，確保金融機構撤銷關閉和停業整頓工作順利進行，維護金融和社會穩定。

四是地方司法部門對撤銷關閉和停業整頓信用社資產管理工作從政策上給予支持。鑒于金融企業特殊性，從法律上明確規定撤銷關閉（停業整頓）金融機構的資產整體移交法院受理，對貸款和抵貸資產實施依法清收或依法拍賣，訴訟費和執行費按清收回貸款進度、比例交納，同時要切實加大司法執行力度，避免撤銷關閉信用社，贏了官司賠了錢，對法院立案、審理、執行均實行指標考核，防止司法上不作為現象發生，最大限度減少國家財產損失。

五是加快金融立法，抓緊修訂《金融機構撤銷條例》，制定金融機構撤銷關閉和停業整頓工作政策法規，增強金融機構撤銷關閉法律法規的可操作性，使基層政府部門、人民銀行和銀監等部門有法可依，以便撤銷關閉信用社安全平穩。

六是人民銀行和金融監管部門要切實做好金融風險防范工作，時刻監測高風險金融機構資金頭寸，適時提出風險預警；一旦金融機構出現經營風險，由存款保險機構或人民銀行再貸款及時解決，將風險消滅在萌芽狀態。對確實需要實施停業整頓的金融機構通過采取措施救助后，應以兼并或重組的形式，予以風險改造，保留其法人地位，盡可能不要實施市場退出，這樣能夠最大限度地降低資產的無謂損失。

（作者單位：人民銀行五原縣支行）