公共事業(yè)民營化的三個前提

自1979年撒切爾夫人主政英國、1980年里根當選美國總統(tǒng)以來，先是西方發(fā)達國家紛紛效仿英美，相繼開展了聲勢浩大的民營化運動；繼之，絕大多數(shù)發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌中國家（如前蘇聯(lián)和東歐國家）也參與到民營化運動中來，并由此使得民營化成為一場持久的全球性運動，而且，這場運動依然遠未結(jié)束。其基本原因是，民營化已經(jīng)成為新公共管理運動的主流，成為實現(xiàn)政府治理的有效策略。正如薩瓦斯（2002）所言，“民營化顯然屬于新公共管理的主流，在新的環(huán)境下，公共管理者正在引入管理者參與的競爭、競爭性合同外包等方式，更有效地提供公共服務(wù)。……正是從這個意義上講，民營化就是新公共管理。”影響深遠的政府和行政改革已經(jīng)遍及世界，而這些改革其實都或多或少地打上了民營化的烙印。隨著中國改革進程的不斷前進，民營化被政府正式作為有效的治理策略而導入公共事業(yè)的改革實踐中。我們認為，公共事業(yè)民營化改革要獲得成功，必須具備相應的前提條件。進言之，公共事業(yè)民營化改革只有具備相應的政治前提、經(jīng)濟前提和價值前提，才能獲得理想的政策效果。

公共事業(yè)民營化的政治前提

毫無疑問，自民營化運動發(fā)軔至今，其基本的價值訴求一直指向經(jīng)濟、效率和效能即“3E”（economy，efficiency and effectiveness）目標。一般來說，在營利性企業(yè)，追求利潤最大化的內(nèi)在利益驅(qū)動使得實現(xiàn)“3Ｅ”目標成為組織生存和發(fā)展的根本需要，即使在營利性的政府企業(yè)，這種動機也能夠較好地為社會所接受和認同。但是，對現(xiàn)有的公共事業(yè)來說，是無法將利潤最大化作為組織使命的，它們只能在保障社會利益（即公共利益）最優(yōu)化的前提下，追求經(jīng)濟利益的較大化。換句話說，利潤最大化不是公共事業(yè)的優(yōu)先戰(zhàn)略，而只是它們的次先目標。我們認為，公共事業(yè)必須始終圍繞著“4E”（equality， economy，efficiency and effectiveness）價值的實現(xiàn)這個主題。推言之，公共事業(yè)民營化的實踐必須緊緊圍繞著“4E”價值的全部實現(xiàn)而展開，公平的價值始終優(yōu)先于效率的價值，這是公平與效率在公共事業(yè)民營化的實踐中實現(xiàn)兼容的根本性前提。當然，追求利潤從來就不是公共事業(yè)的“副產(chǎn)品”，而是內(nèi)在地包含于公共事業(yè)的多元目標之中。

在公共事業(yè)的多元目標中，公平與效率是一對主要矛盾。公平的增進和效率的提高統(tǒng)一于公共事業(yè)的發(fā)展過程中，以效率促公平，以公平帶效率，是達成政府治理的出發(fā)點和落腳點。

薩瓦斯（2002）認為，民營化政策必須兼顧公平與效率，“一個決定性的挑戰(zhàn)是對引進私營部門的過程進行管理，在保證公眾利益的前提下，允許私營部門在這些領(lǐng)域的投資有一個合理的回報。”

公共事業(yè)民營化政策的價值取向，歸根結(jié)底要落實到效率與公平的均衡這一根本的政治前提上來。只有更多地滿足公共利益的需求，更好地實現(xiàn)社會整體公平的改進，公共事業(yè)民營化才能在其實施和推行的全過程中獲得連續(xù)的政治支持。一個支持度很低的民營化政策——如果沒有人為的干擾或誤導因素，或者說這個低支持度是真實的或比較接近事實——則即使民營化后的某一公共事業(yè)的實際績效在一定時期內(nèi)很好，也無法長期將這一發(fā)展勢頭保持下去。因為在這種情況下，社會整體公平已經(jīng)遭受到明顯威脅甚至是極大危害，企業(yè)的個別效率增速越高，其造成的實質(zhì)性損害越大；只要損害在逐步累積，民營化政策的政治支持就會逐漸喪失，而當損害累積到引起社會的重大不公這一臨界點上時，民營化政策的政治前提也將不會繼續(xù)存在。這說明，如果公共事業(yè)民營化以利潤最大化作為首要的或唯一的價值目標，它將會在背離公共事業(yè)賴以存在的根本宗旨和使命等方向上漸行漸遠，而民營化所必須具備的政治前提最終也將會消逝。另一方面，一個支持度很高的民營化政策——如果這個高支持度是真實的、理性的反映——則無論民營化后的某一公共事業(yè)的真實業(yè)績?nèi)绾危瑥拈L遠的角度來看，民營化都將有益于社會整體公平的改善。即便是真實、理性且獲得高度政治支持的民營化，也有可能在短期內(nèi)很難取得理想的成效。不過，此時的民營化是以必要的效率損失來維護并維持社會的整體公平。如果整體公平能夠得到良好而持久的保障，那么，公共事業(yè)的效率將受益于“秩序良好的社會”（羅爾斯，2002）而漸趨顯現(xiàn)出來。

公共事業(yè)民營化的經(jīng)濟前提

民營化與民營經(jīng)濟之間有著天然的聯(lián)系：民營化的順利推進有賴于民營經(jīng)濟的物質(zhì)支持；而民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大和躍升離不開民營化的成功展開。

對公共事業(yè)而言，可選擇的民營化方式多種多樣，政府的無償贈與或無償轉(zhuǎn)讓只是眾多方式中的一種非主流方式。自然，這種“無償式”民營化是可以不需要充裕的民間資本的，當年日本明治政府就是在民間資本比較貧乏的時候，通過“殖產(chǎn)興業(yè)”等示范作用來帶動民間資本，并在適當?shù)臅r候利用無償轉(zhuǎn)讓的方式實現(xiàn)了成功的較大規(guī)模的民營化。而目前簽約外包已經(jīng)成為理論派和實踐派最為常見的傾向性選擇。這種“承包式”民營化暗含著一個邏輯前提，即民營經(jīng)濟已經(jīng)充分發(fā)展，民間資本已經(jīng)比較充足。在我國民營經(jīng)濟最為發(fā)達的浙江省，公共事業(yè)的民營化運動比較而言也更為有聲有色。而浙江省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)資料顯示，2002年，浙江省民營經(jīng)濟的增加值占GDP的比重達69.0%。民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶來了民間資本的存量和增量的提升，從而使其有雄厚的實力介入到公共事業(yè)的民營化運動中來，浙江省高速公路的超前發(fā)展較好地解釋了這一結(jié)論。另一方面，民營經(jīng)濟的充分發(fā)展必然會延伸到公共事業(yè)領(lǐng)域，因為它的示范作用將對公共事業(yè)施加強大的外部影響力和推動力，從而使得具有親市場屬性的公共事業(yè)在面對巨大的誘惑的同時也面臨著空前的壓力，在誘惑和壓力的共同作用下，公共事業(yè)走上民營化的道路是可預見的理性選擇。

如果政府的民營化政策能夠較好地符合和順應公共事業(yè)發(fā)展的要求，那么，民營化將有利于民營經(jīng)濟在存量和增量上的加快積累。改革開放二十多年的歷史，在某種意義上來說是一部民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的歷史。但總體而言，我國內(nèi)地民營經(jīng)濟的發(fā)展仍然比較落后。雖然相對發(fā)達的東部地區(qū)在民營經(jīng)濟的成長上取得了局部的成績，但是，民營經(jīng)濟的重要性并沒有真正體現(xiàn)出來。內(nèi)地民營經(jīng)濟的現(xiàn)實不僅與發(fā)達國家存在著巨大的反差，而且與我國的香港、臺灣地區(qū)之間也存在著巨大的落差。只有加快彌補與發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展差距，民營經(jīng)濟的重要性才能充分顯現(xiàn)出來。值得注意的是，在彌合差距的方式方法上，如果完全依賴民營經(jīng)濟自身的內(nèi)生性積累，那是很難達到預期目標的。

目前我國公共事業(yè)的存量非常龐大。由于多種因素的牽制，公共事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)遭遇到諸多瓶頸，越來越難以滿足日益增長的公共需求，甚至在個別情況下，公共事業(yè)還走向了公共利益的對立面。要扭轉(zhuǎn)公共事業(yè)發(fā)展的不利局面，不僅要在公共事業(yè)的體制內(nèi)引進改革，尋求發(fā)展的內(nèi)源性動力，而且要在公共事業(yè)的體制外尋找機會，尋求發(fā)展的外源性推力。公共事業(yè)的民營化，既為公共事業(yè)的發(fā)展提供了良好的際遇，也為民營經(jīng)濟的壯大提供了有力的支持。當龐大的公共事業(yè)存量進入民營化軌道后，民營經(jīng)濟就會受益于外生性積累的強大支持而提速發(fā)展。

公共事業(yè)民營化的價值前提

民營化作為新公共管理運動的主流，必然會與政府治理有著密不可分的內(nèi)在邏輯。政府治理為公共事業(yè)的民營化指明了前進的價值，即民營化是為了實現(xiàn)有效的政府治理，或者說是為了實現(xiàn)善治；另一方面，民營化為實現(xiàn)政府的有效治理提供了手段。從這個意義上來說，民營化本身不是價值目標，而是實現(xiàn)政府有效治理這一價值目標的基本策略，因而是一種工具性價值。這種工具性價值只有成功地應用于政府治理，才具有真實的意義。因此，能否與政府治理形成良性互動，決定了公共事業(yè)民營化價值前提的有無。

有效的政府治理內(nèi)在地包含了政府為回應公共事業(yè)改革的需要，積極主動地制定出切實可行的民營化政策，為公共事業(yè)的民營化提供必要的政策支持和科學的路向指導。政府對民營化企業(yè)的多方愛護、有效指導和得力支持，是民營化企業(yè)健康成長的重要條件。在一定程度上來說，政府在公共事業(yè)上的治理意愿和治理能力構(gòu)成了民營化的合法性基礎(chǔ)和法理來源，當合法性和法理來源得到正式確認之后，公共事業(yè)民營化在價值實現(xiàn)上就與政府治理形成了共生的良性互動。

對公共事業(yè)實施民營化，實際上隱含了這樣一個前提性假設(shè)：公共物品的質(zhì)與量都存在著重大的缺陷，因而無法滿足社會需求，甚至已經(jīng)嚴重損害到整體意義上的公共利益，即公共物品供應形式上的機會均等（“形式公平”）已經(jīng)對社會整體的真實公平（“實質(zhì)公平”）造成的損害超出了公眾的心理容忍限度。簡而言之，就是低社會效益（低公平）與低經(jīng)濟效益（低效率）同時并存。當前我國公共事業(yè)的低公平與低效率的同時并存，的確是比較普遍的現(xiàn)象。但是，要對存在下列三種情況的公共事業(yè)實行民營化，則需謹慎行事：（1）兼有低公平與高效率的公共事業(yè)；（2）兼有低效率與高公平的公共事業(yè)；以及（3）兼有高公平與高效率的公共事業(yè)。

兼有低公平與高效率的公共事業(yè)可能本來就應該屬于民營的領(lǐng)域，或者是以犧牲社會整體公平為代價，背離自身的宗旨和使命，從而導致以利潤最大化的目標驅(qū)逐第一位的公共利益最大化的目標，進而使得公平與效率出現(xiàn)嚴重的不相容。在這種情況下，要解決公平與效率的矛盾，需要政府的合理引導和科學指導，使此類公共事業(yè)在保證公平最大化的前提下，有自主追求企業(yè)利潤較大化的空間和能力。雖然這種公共事業(yè)有民營化的可能性，因為它們本身具備了可營利性的品質(zhì)，但始終不能離開政府的積極引導和有效指導。

兼有低效率與高公平的公共事業(yè)主要關(guān)系到社會穩(wěn)定與國家安全。如果對這類企業(yè)實行民營化，可能會引起社會的重大不公或社會的嚴重不安，比如社會弱勢群體的基本生活保障、社會治安與國防等，我國現(xiàn)有的國情決定了在非常漫長的時期內(nèi)不適宜對此類企業(yè)強行民營化。

對于兼有高公平與高效率的公共事業(yè)；政府是否愿意放棄當前的利益，以便將精力集中在為社會提供更好的服務(wù)上，將取決于政府財力、政府治理能力與水平等多種因素的共同博弈。在這種最有利的情勢下，政府在公共事業(yè)的運營形式上可以有三種選擇，即徹底民營化、公私合營以及繼續(xù)保持公營。可以推測的結(jié)論是，如果公共事業(yè)在未進入民營化之前就能夠做到高公平與高效率同時并舉，那么，這三種選擇都是可行的，而到底采用哪種方式，將由政府的政策偏好決定。

盡管民營化是新公共管理運動的主流，但是，因其固有的局限性和可適用范圍，它在政府治理中的地位始終都只是策略性的，而不是戰(zhàn)略性的。也就是說，民營化自誕生第一天起，就始終都是實現(xiàn)政府有效治理的一種基本工具，當民營化與政府治理構(gòu)成良性互動后，公共事業(yè)民營化的價值前提就能夠得到確保。

（作者單位：浙江臺州高速公路建設(shè)開發(fā)股份公司，浙江師范大學）