給公民一個新的信訪感受

1月5日，人們的注意焦點還在印度洋海嘯的救援工作上，當日下午溫家寶總理抵達印尼出席海嘯峰會的消息引起了更多的關注。但就在同一天，溫家寶主持國務院常務會議審議并原則通過了《信訪條例(修訂草案)》的新聞，仍然因為其涉及主題的重大和敏感性，引起了中國媒體和公眾的極大興趣。過了十來天，1月17日，人們得到的消息是，《信訪條例》作為2005年第一部重大法律法規的調整得以正式頒布，實施時間被定為5月1日。從頒布的文件中可以看到，溫家寶簽署國務院令的時間要比頒布之日早一個星期，那時距國務院常務會議審議并原則通過《信訪條例》的時間只有5天。

《信訪條例》從審議通過到正式頒布的日程，可謂緊鑼密鼓，人們從中容易看到中央政府盡快出臺新的《信訪條例》的急迫心情。事實上這一次《信訪條例》的修訂，一直伴隨著“信訪制度何去何從”的熱烈討論，修訂進程也在意見交換之中有所推遲。在不同意見仍然存在的情況下，新的《信訪條例》迅速出臺，表明政府迫切需要一部新的條例來改進信訪工作的不足，應對信訪不斷上升的勢頭。

修訂結果不是在明顯爭議的強化或者取消信訪制度的意見中進行取舍，而是在基本維持現狀的基礎上，進一步規范信訪工作，針對信訪工作中出現的新情況予以修補，表明了對信訪這一高度敏感區域作任何改變的審慎態度。有關部門負責人表示，主要改進之處在于“三增加一完善”：增加了暢通信訪渠道、創新信訪工作機制、強化信訪工作責任的內容，完善了切實維護信訪秩序的內容。社會各方面關注的是，新條例對信訪人合法權益的保護被放到一個更加突出的位置，將“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”從普通條款提升至總則位置，以保障信訪人權利為核心，使修訂顯示出很強的民本色彩。

中國信訪制度確立于1951年，現行《信訪條例》發布于1995年。近年來信訪工作中出現的一些問題，引起了關注民情的人們的沉重思考。國家法律賦予公民信訪權，并為公民行使這一權利提供了相應渠道；而另一方面，公民信訪又幾乎總是與艱難困苦相伴隨。通過信訪解決所反映的問題成功率較低，導致公民反復信訪，而且使信訪越來越趨向于向更高的政權層級集中；一些政府部門對信訪案件相互推諉、敷衍塞責乃至不聞不問，使得信訪人情緒激動，矛盾升級；信訪件來回批轉不僅難以成為解決問題的乎段，有時甚至為信訪人受打擊和迫害提供了方便；為了對付信訪責任追究制，有些地方不是在自己職責范圍內化解矛盾，而是采取各種手段限制公民信訪權的行使；信訪中遇到的種種不公對待，使信訪在一些地方不僅難以成為政府樹立執政形象的途徑，而且成為醞釀個人悲劇、濫用行政權力的渠道。

信訪中的一系列突出現象，使一些相關思考應運而生。人們討論著在國家法治化的過程中，信訪制度何去何從、信訪是否有提高效能的可能性，甚至是否應該摒棄信訪等問題。然而，面對各級信訪機構門前一撥又一撥急切的信訪人，我們很難設想，在現行體制下，如果沒有信訪米維系者百姓將個人冤屈“上達天聽”的希望，又能開辟何種渠道來為這種希望提供起碼的告訴之所?在現階段，進二步規范信訪制度，盡可能完善信訪工作，即使不能說是最好的辦法，也可以說是頗具可行性的一個方案。《信訪條例》這次修訂的意義，應該從這個基本判斷來理解。

事實上，《信訪條例》修訂的著力點，也正在于使信訪給道能夠更加有效地緩解公民因個人利益而引起的痛苦，并努力保證他們不因為這種痛苦的申告而引起更大的不公正對待。為此，除了在總則中申明任何組織和個人不得打擊報復信訪人，還有一系列相關條文的制訂，如規定信訪接待日制度，使信訪人可直面相應機關負責人；建立全國和地方信訪信息系統，實現互聯互通，并提供信訪人查詢，使信訪人以更小的代價獲得更大的信訪效果；將信訪工作納入公務員考核，意圖從源頭上減少因侵害群眾利益引發的信訪事項；實行重大信訪事項公開聽證，有利于促進相關事項的妥善處理；強化對信訪事項有權處理的行政機關的責任，以提高信訪事項的處理效率。這些積極變化如果能夠從條文走向現實，無疑會使公民對信訪制度產生新的感受。

公民能否獲得對于信訪制度的新體驗，當然取決于各級政府、政府各部門以及信訪機構的行動。公民信訪到底是社會的安全閥，還是“不穩定因素”的守怕病源；到底是促使政府改進工作的特殊方式，還是地方當局治理術力的活證據，需要一個正確的理解。如果說信訪中有“不穩定因素”，那么信訪處理正是將它轉變為穩定因素的過程；如果說信訪問題突出反映出治理不力，那么信訪問題的解決正是治理的改進。