官員還債納入銅梁政績考核

銅梁還債最重要的收獲是找回了政府信用

日前，全國人大、財政部調查組分別來到重慶市銅梁縣，就該縣破解縣鄉債務問題進行調研。幾乎與此同時，河南省一個學習考察團也來到銅梁縣。

“考察團成員先自己租了車輛，避開縣里安排的路線，進行廠一番‘暗訪’，最后終于確認銅梁縣確實在減債還債上找準了‘病根’。”銅梁縣委書記馬嚴說。

《瞭望東方周刊》了解到，銅梁縣通過建立償債目標責任制、降低行政成本以及對鄉鎮下放財政、上收事權等，構筑了一套還債體系，四年還債近5億元人民幣，預計剩余的4億元政府債務(含滾動累計、合理新增的部分)，到2009年能全部還清。

而就在五年前，銅梁縣、鄉財政累計負債達7．4億元，是當年地方財政收入的5倍多。個別鄉鎮的債務靠自身財力可能100年也還不清。重慶市銅梁縣一位自稱有46年黨齡的退休老干部對銅梁縣鄉二級負債的描述是：“銅梁一條白龍大道，一條金龍大道，路寬車少，路邊長滿草!花了幾千萬，欠了一屁股債，真是瞎胡搞!”

事實上，全國縣鄉債務問題由來已久。據有關方面測算，目前全國縣鄉政府債務高達數千億元，有專家估計，全國平均每個鄉鎮負債400萬元，每個村負債20萬元。縣鄉政府債務負擔，已經威脅到我國經濟安全，甚至嚴重影響基層執政能力，成為難以醫治的“頑疾”。

《瞭望東方周刊》了解到，“銅梁模式”已經得到高層的高度認可。全國人大以及財政部認為“銅梁模式”值得向全國推廣。截止到6月份，全國已有20多個地市縣組織學習組到銅梁縣“取經”，探求給縣鄉“解套”的方法。

銅梁干部忙躲債

“今年上半年，又還了112萬，余下的900多萬，計劃三四年就能還清，現在很少再躲債了。”6月30日，重慶市銅梁縣上橋鎮黨委書記葉勁松告訴《瞭望東方周刊》。

土橋鎮是銅梁縣有名的欠賬大戶，葉勁松1999年剛到任時，鎮政府負債2800萬元人民幣。2002年，銅梁縣法院對土橋鎮政府進行強制執行，扣了該鎮36萬元農業稅款；鎮政府財務賬戶也先后被縣法院封過十次。葉勁松一度每天上班就是接待討債人員，有個債主竟提著菜刀上門討債；一家建筑隊竟兩次鎖住學校大門逼鎮政府還賬。

由于農村“普九”達標、清理基金會、儲金會等組織、舉債搞城鎮建設等原因，銅梁縣鄉兩級政府一度負債累累；銅梁縣33個鄉鎮中有26個鄉鎮需要縣財政補貼保吃飯、保運轉。

銅梁縣華興鎮黨委書記陶智勇談起躲債感慨萬千：”每到年關，一看是債主的電話號碼，我們要么不接，要么謊稱自己下村社檢查工作去了。”2000年時，華興鎮財政收入只有116萬元，而當年在職和退休的143名干部、教職工人頭經費以及民政對象就用去了200多萬元。 “鄉鎮干部為對付每年6月底、元旦、春節的“討債三關”，總結出“過關三招”：下鄉躲債；推托賴債(鄉黨委書記、鄉長兩個正職只留一個主持工作，以“兩個簽字才算數”為由推托)；集資還債。”陶智勇說。

少云鎮作為“政治任務”曾先后讓10多名干部貸款幫還債；2000年底，負債1323萬元的少云鎮拖欠干部教師工資長達4個多月，不少家庭吃糧食靠從農村親戚那里借，有的只能私下里開“摩的”掙錢養家。

而欠債1100多萬元的平灘鎮干部曾每人集資l萬元，來償還欠村民的錢。

政府信用在欠債中逐漸喪失，不僅鄉財政，就連縣財政預算賬戶也多次被法院查封，外來投資、貸款望而卻步。有時，鄉鎮干部為了穩住債主的情緒，求他們寬限時間，甚至通過打聽債主生日登門祝賀、送文藝演出票等方式來籠絡感情，行政職能嚴重缺位。

官員還債納入政績考核

“累累負債確實就像‘隱形炸彈’，時刻威脅著銅梁的發展。”縣委書記馬平告訴記者，“任由債務高懸，結果就是損害百姓利益，毀壞政府形象。為清償債務，銅梁縣出臺一條新規：‘新官要理舊事，還債也是政績’。”

《瞭望東方周刊》了解到，針對鄉鎮干部中普遍存在的“還債又苦又累難出政績”的想法，銅梁從政績考核角度，建立了還債獎勵機制和目標責任制。

即，縣財政建立償債配套基金，鄉鎮償還債務，縣財政按1：0．3的比例給予配套補助：對償債好的鄉鎮提高分配轉移支付資金、獎勵現金；實行減債行政首長負責制，將各鄉鎮每年減債目標任務完成情況納入政績考核，同時建立債務報告制度，凡有負債的鄉鎮，每年必須向同級人民代表大會報告減債工作，把減債作為政務公開的重要內容，定期公布，對新舉債項目實行登記制和審批制，必須報縣政府審批，對盲目舉債營造“政績工程”者，視為違紀處理，防止新債發生。

“鄉鎮還債積極性大大提高，過去難治的鄉鎮機構人員膨脹的‘老毛病’也自動消解了，各鄉鎮對900多名自聘人員、臨時人員大規模清退，僅此一項每年就節支600多萬元。”馬平告訴《瞭望東方周刊》。

但還債政績考核機制運行一段時間后，又出現了新的矛盾：許多鄉鎮財政潛力挖盡了，難以繼續還債。邊遠鄉鎮斑竹鄉累計欠下190萬元債務，而鄉財政每年只有40萬元的農業稅收人，靠自身難以還債。

銅梁縣縣長管洪認為，解決政府債務這一復雜矛盾僅靠鄉鎮努力遠遠不夠，還要建立‘上下聯動，綜合配套’的還債體系。

他分析道，“銅梁縣鄉鎮一級用百分之二三十的財權承擔了百分之七八十的事權，財權小、事權大是陷入債務黑洞的重要原因，因此創新財政管理模式，對鄉鎮下放財權、上收事權，才能取得實效。”

銅梁縣因此又出臺了分解縣鄉事權、財權的新模式。

在上收事權方面，首先由縣財政統發鄉鎮干部教師工資和村社干部的誤工補助，接著又將全縣鄉鎮中學和鄉鎮衛生院上劃給縣級管理。據統計，僅近三年鄉鎮上劃縣財政所負擔的工資增量一項，就達2800萬元。這樣一來，鄉鎮欠發工資的現象沒有了。

與此同時下放財權，除保留8戶企業和金融郵電兩個行業外，其余企業稅收按屬地縣、鄉分成。除城市維護建設稅、城鎮土地使用稅等縣級固定收入外，將增值稅、企業所得稅下劃鄉鎮，由鄉鎮與中央直接共享分成，縣級只參與營業稅、個人所得稅、耕地占用稅的分成，其余收入全部下劃鄉鎮作為固定收入，壯大鄉鎮收入總量。

“這‘一收一放’，收走了鄉鎮的包袱，放來了基層的動力，使鄉鎮財政、事權基本相稱了。”土橋鎮黨委書記葉勁松說，

下放財權后，為防止鄉鎮盲目使用資金，銅梁縣推行了“村財鄉管，鄉財鄉有，代管消赤(字)”，即由鄉鎮農村財務管理機構對村級財務代理核算，鄉鎮財政資金則按照“所有權、使用權、審批權”不變的原則，由縣財政實行集中核算形式的會計委派制度。

但鄉鎮財政“包袱”甩到了縣級，縣級財政又如何消化?

“一是提高財政實力和還債能力：二是在全國縣一級率先實施‘三個聽證制度’，即實施縣級財政預算追加聽證制度、國有資產處置聽證會制度、公務用車購置聽證制度，聽證人員由各部門代表、人大代表、政協委員等組成。這樣每年節省行政開支500多萬元。”縣長管洪說。

還債找回政府信用

政府欠債中最讓銅梁百姓心酸的是國土部門拖欠農民6700多萬元征地拆遷款，欠款時間最長的達10年之久，引發集體訪、上訪不斷，有的群眾甚至以“自殺”相脅。

“以前我們國土部門的干部苦不堪言。去年12月7日，國土局終于還清了欠款。農民高興，我們更高興。”銅梁縣國土局局長王清偉告訴記者。

少云鎮政府最主要的債務是拖欠農民工工資，于是形成了一個奇特的債務鏈：政府欠包工頭——工頭欠農民工——農民工拒交政府農業稅，農民對政府不還債有意見，農村工作很難開展；該鎮每年要拖欠20多萬元的農業稅。工作隊到村里調查，農民說：“沒別的意見，就是政府老不還錢!”

到今年六月底，少云鎮已償還了600萬元的債務。

銅梁縣委書記馬平認為，銅梁縣通過還債，最重要的是找回了政府信用。

“以前鄉鎮負債過重，從經濟學概念上來看，早就應該破產了，更談不上信甩由于政府欠債長期不還，銅梁縣更是遠近聞名的‘信用高風險區’，許多外來投資者都繞著走，使本來就十分薄弱的鄉鎮財力雪上加霜。”馬平說。

據銅梁縣統計，下決心清償縣鄉二級債務后，銅梁縣工業銷售收入近三年翻了一番，地方財政收入以年均20％以上的速度增長。其中巴川、上橋、西河等三個傳統的農業鎮，近三年工商稅收占財政收入的比重已經超過了70％。

蒲呂鎮有家鍶鹽化工廠，每年繳稅220萬元，占全鎮財政收入的80％以上，因為污染嚴重，群眾多次向縣里呼吁要求關閉。但鄉鎮受沉重債務所累，希望留住工廠稅收維持財政工資運轉，抵制不關。縣里通過“還債體系”財政統發鄉鎮干部教師工資，又幫助鄉鎮逐步還債，鄉鎮包袱大大減輕，這個化工廠最終被關閉。

“不搞爛攤子、不搞花架子、不亂花財政的票子”。還債體系中的投資“聽證制度”遏制了以往不理性的投資沖動和“政績工程”。縣長管洪舉例說，縣城從北門到西門的319線改造工程需要2000萬元，但目前縣里確實拿不出這筆錢，于是就決定暫時放棄。