教育收費之亂亟待解決

制度缺陷、制度安排不當是教育亂收費的深層原因所在

教育亂收費，是指超出國家關于各層級教育收費標準規定數目的一切收費。根據教育部公布的亂收費項目，主要有捐款、贊助費、擇校費、復習費、補課費、集資費、搭車收取農業費、危房改造費等形式。目前，教育亂收費已成為群眾心目中的5大“腐敗重地”之一。

我國教育亂收費觸目驚心

2003年底，國家發展與改革委員會在全國組織部署教育收費專項檢查，根據對20個省（區、市）63484所大、中、小學和教育主管部門的檢查，查出違法收費案件12634件，違法收費金額21億多元。

發改委在檢查中發現，不少地區的教育主管部門擅自提高收費標準和范圍，有的違反收費政策的制訂權限，違規出臺收費政策和文件，截流、擠占學校學雜費收入，還有的違規批準義務教育的學校舉辦實驗班、特色班、雙語班，并高額收取費用，形成事實上的“校中校”、“校中班”。

教育部的抽查結果是：在過去5年內，全國中小學亂收費高達15億元，清退10億元。據統計，教育收費問題在全國已連續三年成為價格投訴的頭號熱點，在所有的立案價格違法案件中，教育亂收費的比例已接近30%。

通過調查，我國目前教育亂收費存在的形式主要有三種方式：一是越權制定收費政策；二是截流、擠占學校學雜費收入，加劇學校經費短缺；三是搭車收費；一些行政主管部門以評比達標的名義向學校攤派各種報刊、書籍，變相向學校收費。學校亂收費行為，在不同的教育階段也有不同的表現方式：在義務教育階段，主要是將“捐資”、“贊助”等與學生入學和考試成績掛鉤，貧困地區的農村中小學未嚴格執行“一費制”收費政策，以及提高標準收取借讀費等；在高中階段，主要是未嚴格執行擇校生的“三限政策”，收取高額“擇校費”、“贊助費”，擅自擴大調節生比例，變相超收學費等；在高等教育階段，主要是收取與招生錄取掛鉤的捐資助學費、點招費、轉專業費、贊助費、建校費等。這些亂收費有的是明碼標價，按分計價；有的收費金額特別巨大。有專家保守測算，10年來我國教育亂收費總額超過2000億元。

亂收費源頭何在

從表面上看，這些五花八門的項目都是學校所為，但仔細分析，就會發現，它的根子其實在學校之外。教育經費投入不足、分配失衡、教育資源不均、教育資金盲目投放使得資金使用效率低下等原因是教育亂收費的顯性原因。然而，制度缺陷、制度安排不當是教育亂收費的深層原因所在。

——教育投資總量不足，投資結構不合理。

有些亂收費是由于政府對教育的投入不足造成的。像集資費、搭車收取農業費、危房改造費等就屬于此類。投入不足分兩種情況：一是總量不足。長期以來，國家財政性教育經費投入占GDP的比例偏低，譬如1990年為3.04%，1992年為2.7%，1993年為2.54%，1996年為2.46%，到了2002年全國教育經費為5480.03億元，比上年增加了18.16%。其中，國家財政性教育經費為3491.4億元，占國內生產總值（GDP）比例為3.41%。而據世界銀行《1997年世界發展報告》中的資料，教育經費占GDP比重，低收入國家平均為3.1%，中等收入國家平均為4.3%，高收入國家平均為5.7%。就占GDP的比重看，我國是教育投資最少的國家之一。即使按教育部規定的達到近期目標4%的比例，離聯合國教科文衛組織的建議還少兩個百分點。

二是投資結構不合理。有統計顯示，目前中央財政承擔全國教育投資的9%，省級財政承擔13%，合計只有22%，剩下的絕大部分投資由下級財政承擔。這些年來，“在與國際接軌，辦世界一流大學”的思想支配下，中央和省把本來就不多的教育經費投向高等教育，特別是給少數幾所高校大量輸血。盤子就這么大，高校取得的投資過多，義務教育這塊分得的蛋糕就只好少了。總量不足這是一方面，另一方面資金分配和使用不當，也是造成學校亂收費的原因。據有關資料記載，2001年全國30%的縣，小學生人均公用經費不足125元，財政預算撥款不足8元。我國小學公用經費，最高的和最低的省市相差92倍。而在“211”工程和“985”工程中，重點大學動輒就有幾十億的行政撥款。

——教育壟斷使教育資源短缺加劇。

如果僅僅是教育的投入不足，還不至于引起嚴重的亂收費。問題還出在校際差距所造成的少數學校對優質教育資源的壟斷上，這就是捐款、贊助費、擇校費之類亂收費項目發生的主要原因。中小學亂收費是在上世紀90年代初原國家教委在全國推行中小學免試就近入學改革后出現的。在此之前，中小學基本不存在亂收費的現象。當時，國家教委推行此項改革的理由最主要的有兩點：一是減輕學生負擔；二是平等享受教育資源。這些理由，初衷是好的，但忽略了一個最基本的事實，就是學校之間的教育資源占有不平等。

據專家推測，2002年全國共有9.88萬所中學和45.69萬所小學，其中大概2%為省市級重點學校。就是這少數學校壟斷了全國的優質教育資源，擇校也主要發生在它們中間。

教育經費的投入不足和不公，已經使一般學校每況愈下，而禁而不止的亂收費，又使擁有優質教育資源的學校成為掠奪性的暴利所有者，造成了我國特有的教育不公。

——教育制度安排的缺陷。

教育部一方面想減輕學生負擔，讓學生平等享受教育資源，另一方面又制定嚴密的評估體系，把公辦學校劃出層次分明的等級——薄弱學校、普通學校、區級學校、市級學校和省級學校等級評定。自己都認為學校教育是有等級劃分的，何來平等享受。媒體上常有言論呼吁家長要“理性消費”，不要盲目擇校，難道無視教育主管部門的科學權威的評級，聽天由命稀里糊涂地接受地段學校，就是“理性”？那種“呼吁”堪稱誅心之論。

國內有學者認為，教育亂收費，弊端在集權。一個收費權，可以分為三個部分：收多少錢，怎么收錢，規則由誰來定？這是收費中的規制權；由誰來執行收費的任務？這是收費的執行權；最后是收費的收益權，即收來的錢由誰獲益。而教育亂收費問題的癥結正在于以上三權都集中到學校這個單一的部門手中。最公正的安排應該是讓制定規則的、執行收費的、最終收益的不是同一個人（部門）。如果三權集中在同一個人（部門）手中，一個人（部門）既是定規者，又是收益者，必然的結果就是他會制定出盡可能多收錢的規則。治理教育亂收費最迫切要做的應該是將規制權、執行權和收益權分開。如果一種制度安排讓收費的規制權在中央，收費的執行權在學校，校長和教師的收益與收費無關，教育亂收費問題就有望在一定程度上得到解決。

如何治理？

針對政府對教育投資總量的嚴重不足及投資結構的不合理；教育行業壟斷嚴重，教育主管部門、名牌學校領導人和教師客觀上已形成了一個共生共榮的利益共同體，以及教育資源配置機制失靈，教育行業兩極分化日益突出等矛盾，這些顯性矛盾目前已引起相關部門的重視，然而，對這些問題的根本解決要從觀念、體制和制度安排等方面進行改革。

首先，教育作為一種公共服務，其生產者可能是政府，也可以是市民志愿組織、私人企業、非營利機構或公民個人。公共選擇理論認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府機構來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私部門之間的競爭。目前，發達國家中一個不斷增長的趨勢是政府將服務提供的各個方面都進行私人化，從而導致服務提供和服務生產概念的劃分。一個政府可以提供服務，但這并不表示政府必須生產這些服務。相反，這些服務可以從私人部門那里購得。因此根據安排，政府可以成為公共服務的買方或賣方。

其次，當一個社會的基本經濟制度發生改變時，與之相關的社會資源的配置也將面臨重新選擇。隨著基礎教育的普及、高等教育的大眾化和學習型社會的發展，教育資源發生短缺。如何合理、高效地使用、配置現有的教育資源并尋求新的教育資源已成為全球性的難題。政府與市場作為資源配置的兩種方式，各有特定的適用范圍，市場的作用是引入競爭，而政府的作用則是打破壟斷，作為公平競爭秩序的維護者。因此，需要重新構建適應市場經濟發展的教育體系，從根本上打破教育行業壟斷。目前公共服務私有化浪潮中一個不斷明顯的趨勢是使公共服務公司化。公司化的公共機構像私人機構那樣運作，允許使用私人部門的方法來管理服務人員，同時不受公務員的各項法律和政治約束。

最后，轉變政府教育主管部門的職能。教育主管部門就重點做好教育行業發展的規劃和依法對行業進行動態、有效的監管工作。要從根本上切斷教育主管部門與教育機構的利益關系，使他們真正做到依法管理、公正執法。