我國義務教育實施完全免費政策的可行性分析

我國義務教育階段一個較為突出的問題就是收費，它已經(jīng)在一定程度上制約教育的發(fā)展。因此，在義務教育階段實施完全免費的政策勢在必行。國家實施免費義務教育的重要意義，在于能夠通過國家公共資源的再分配，排除各種因素對義務教育的制約和干擾，切實保證全國范圍內(nèi)義務教育的實際需要和均衡發(fā)展，切實為每個適齡兒童接受義務教育創(chuàng)造較為平等的機會。

一、實施完全免費的義務教育政策是對義務教育法本意的回歸

1986年頒布并且實施的《中華人民共和國義務教育法》第四條規(guī)定：“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”；第十條規(guī)定：“國家對接受義務教育的學生免收學費。國家設立助學金，幫助貧困學生就學”；第十二條規(guī)定：“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”法律歸定“九年制義務教育”“免收學費”這已是不爭的事實，義務教育的財政投入由各級政府負責籌措也是不爭的事實，這也應該是《中華人民共和國義務教育法》立法的初衷。但是，經(jīng)國務院批準，1992年3月14日由國家教委14號令發(fā)布并實施的《中華人民共和國義務教育法實施細則》第十七條卻規(guī)定“實施義務教育的學校可收取雜費。收取雜費的標準和具體辦法，由省級教育、物價、財政部門提出方案，報省級人民政府批準。已規(guī)定免收雜費的，其規(guī)定可以繼續(xù)執(zhí)行”。這項規(guī)定給義務教育的收費開了方便之門，使得義務教育法中關于免費的法律條文形同虛設。因為這里把所說的免費教育僅僅限定為免收學費，而由于各省的情況不盡相同，所以實際上書本費、雜費的數(shù)額是遠高于學費的，這就使得“義務教育”的提法多少有些名不副實。而《中華人民共和國義務教育法》所確定的“國家設立助學金，幫助貧困學生就學”和《中華人民共和國義務教育法實施細則》所規(guī)定的“對家庭經(jīng)濟困難的學生，應當酌情減免雜費”這些原則，由于貧困學生的數(shù)量很大，造成縣、鄉(xiāng)兩級政府無力承擔義務教育的財政，所以基本上也就成了一紙空文。

因此，實施完全的免費義務教育政策是對義務教育法本意的回歸，可以避免法律上的尷尬和具體實施過程中的難以操作。

二、公共產(chǎn)品屬性決定了義務教育實施完全免費政策的經(jīng)濟可行性

兒童所受到的義務教育不僅有利于兒童本人和他所在的家庭，而且也有利于其他的社會成員。但是這種義務教育的受益主體沒有明確的指向性，無法找到具體的受益人。從而無法根據(jù)“誰受益，誰投資”的原則找到合適的投資者，因此這種教育的投資只能由國家來負擔。另一方面，對接受義務教育的兒童來說，義務教育不具有明顯經(jīng)濟效益的特征，即它的個人效益小于社會效益，并且一個人接受義務教育并不以另一個人少受或不接受義務教育為代價，即義務教育不具有排他性和競爭性，因而義務教育屬于公益性事業(yè)，屬于社會公共產(chǎn)品的范疇。

義務教育在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的個人收益更是遠遠低于社會效益。因為這些地區(qū)的經(jīng)濟結構往往是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和個體經(jīng)營為主，現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和技術沒有得到廣泛應用，市場經(jīng)濟基本沒有建立，看不到知識教育的顯著效益。當?shù)芈浜蟮纳a(chǎn)方式?jīng)Q定了對所需勞動力的教育水平要求不高，它只需要勞動力具備基本的文化知識，而這種要求甚至不需要到正規(guī)的學校就可以完成。這也就造成大多數(shù)的農(nóng)村居民對義務教育的預期收益不高，相當一部分人只顧短期的經(jīng)濟效益，忽視了遠期規(guī)劃的教育投入。

因此，根據(jù)公共產(chǎn)品的特點和利益獲得理論，義務教育的財政投資就應該由國家來負擔，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的義務教育更應該由國家來完全投入。國家對它的投入還應該做到全民性、平等性和普及性，既要保證每一個適齡兒童能夠接受基本的義務教育，也要保證在機會均等的情況下有一定數(shù)量的兒童能夠接受優(yōu)質(zhì)的義務教育。

三、從我國的財政現(xiàn)狀上來看，實施義務教育完全免費政策是可行的

我國從上個世紀90年代初以來，中央與地方在財政上實行分稅制財政體制。分稅制體制的內(nèi)容主要是三點：一是劃分中央與地方的事權和支出責任；二是劃分中央與地方收入；三是中央對地方實行財政轉(zhuǎn)移支付。這種分稅制的財政體制造成我國教育經(jīng)費的總體投入不足，而更加令人擔憂的是地區(qū)之間的教育發(fā)展很不平衡。前面兩點都基本不涉及對經(jīng)濟落后地區(qū)的義務教育財政進行有效補償?shù)膯栴}。第三點雖然涉及到了地區(qū)之間義務教育財政的均衡問題，但這種制度卻沒有真正緩解經(jīng)濟落后地區(qū)的義務教育尷尬局面。因為義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是由專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付構成，而專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很小，中央對地方只有“貧困地區(qū)義務教育工程”專款、“義務教育危房改造工程”專款等，僅為義務教育總支出的1%左右。省（自治區(qū)）、地（市）兩級政府的義務教育專項撥款的總量都也不大。一般性轉(zhuǎn)移支付中用于義務教育的份額也就更加小了，因為它只能根據(jù)接受轉(zhuǎn)移支付的下級政府預算中支出義務教育經(jīng)費的比例進行約定，而這種比例往往會由于各地的經(jīng)濟發(fā)展不同而受到極大的影響。因此從實際情況來看，這種現(xiàn)行財政體制對義務教育財政的影響可以概括為：“形成義務教育的事權和支出責任與財政收入的嚴重不匹配；財力最弱的鄉(xiāng)級政府承擔義務教育這一最大的公共服務；財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有縮小地區(qū)之間的義務教育財政能力差異。”這種嚴峻的實際情況使得經(jīng)濟落后地區(qū)的政府無力承擔義務教育的費用支出。

從我國教育費用使用的內(nèi)部情況來看，義務教育經(jīng)費的負擔結構也顯得不合理。表現(xiàn)有兩點：一是國家更偏重對高等教育的投入而忽視了對基礎教育經(jīng)費支持；二是國家更注重城鎮(zhèn)的義務教育投入而忽視農(nóng)村義務教育的窘迫處境。在中國義務教育經(jīng)費總量中，政府財政預算內(nèi)撥款所占比重維持在60%左右，差額主要通過集資、捐助、攤派、教育費附加和學雜費等形式由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負擔。相比之下，對于非義務教育的高等教育，政府卻負擔了70％以上的經(jīng)費。從1995年到2000年之間國家財政預算內(nèi)教育經(jīng)費投入中義務教育所占的比例來看，雖然國家預算內(nèi)教育經(jīng)費總支出逐年增加（從1995年的約1.1億增加到2000年的約1.95億），但預算內(nèi)教育經(jīng)費總支出所占比例逐年下降（從1995年的51.62%下降到2000年的49.43%），相應的預算內(nèi)農(nóng)村義務教育經(jīng)費總支出也是逐年下降（從1995年的30.72%下降到2000年的29.46%）。從義務教育經(jīng)費的差額負擔情況來看，農(nóng)民的負擔是比較沉重的。我國一直以來就存在城鄉(xiāng)的差別，毋庸置疑，城鎮(zhèn)居民的教育支付能力強于農(nóng)村居民。但是我國的投資體制決定了城鎮(zhèn)居民除了負擔子女的學費和學校的其他費用外不用直接負擔義務教育經(jīng)費，而農(nóng)村居民不但要負擔子女的各種學雜費用，還要通過教育費附加、教育集資的方式負擔相當一部分的義務教育經(jīng)費。這也進一步加大了農(nóng)民的教育負擔，使得農(nóng)村義務教育的推進面臨嚴峻的問題。2003年我國小學學齡兒童入學率達到98.65％，小學輟學率為0.34％，這說明我國確實有不少的適齡兒童沒有享受到國家義務教育，這些兒童的絕大多數(shù)是在農(nóng)村地區(qū)。

這種財政現(xiàn)狀說明，只有國家財政的大力投入才可能解決義務教育階段的根本問題。國家有能力也應當加大教育投資的總額，另一方面要提高教育經(jīng)費使用的效率，在教育經(jīng)費的分配上還要適當向義務教育財政傾斜，特別是要向農(nóng)村義務教育財政傾斜。

四、國外的經(jīng)驗表明我國實施義務教育完全免費政策也是可行的

全球近兩百個國家或地區(qū)的絕大多數(shù)已經(jīng)宣布實施義務教育，世界各國在普及義務教育的過程中都有不同程度的困難，其中義務教育的投資也是各國感到難以處理的一個問題。

從大多數(shù)國家來看，義務教育的投資雖然模式不盡相同，但一般均由政府直接投資供給。義務教育公共投資并非一定遵循“主管者負擔”的原則，而是各級政府共同負責，合理分擔。換言之，不僅負有主要管理責任的基層地方政府負有投資責任，而且中央或較高層次的地方政府亦有投資責任，甚至負有比基層地方政府更大的責任。

各國教育經(jīng)費的來源渠道也是多種多樣的，除國家公共投資外，還有各種非政府的投資。但是，在對義務教育的財政投資上，絕大多數(shù)國家的經(jīng)費來源表現(xiàn)出一個共同特點，即政府公共投資構成了義務教育的絕對財源。不僅在一般發(fā)達國家，而且在一些發(fā)展中國家，來自政府的公共經(jīng)費一般均占義務教育投資總額的85%以上，這種做法體現(xiàn)了義務教育應由國家舉辦，其經(jīng)費應由政府公共經(jīng)費承擔的原則。

五、社會輿論為實施免費義務教育提供了一個良好的政策環(huán)境

社會各界群眾對實施免費義務教育都是持歡迎態(tài)度，特別是社會上一些弱勢群體。全國政協(xié)九屆十八次常委會議對義務教育問題進行分組和專題討論，義務教育由誰付費成為常委們討論的焦點。討論的結果是，全國政協(xié)的常委們一致認為：中國義務教育應該“吃皇糧”。換句話說，就是應該由國家出錢實施義務教育。這基本上反映了老百姓的意愿。

從一些已經(jīng)實施免費義務教育的地區(qū)來看，情況良好，結果令人鼓舞。當然，目前實施義務教育的都是經(jīng)濟較為發(fā)達，地方財力相當豐厚的地區(qū)。但更重要的是，這些地區(qū)的政府和人民非常重視義務教育教育的發(fā)展。據(jù)《山西日報》報道，山西省平魯區(qū)決定明年起對全區(qū)農(nóng)村2.1萬名接受義務教育的中小學生全部實行免費上學。這是山西省及中西部地區(qū)實施義務教育以來，第一個對農(nóng)村義務教育實行全免費上學的縣區(qū)。這樣從另一個方面說明，只要政府重視義務教育的發(fā)展，那么就一定能通過適當?shù)耐緩絹韺嵤┟赓M的義務教育。即使是犧牲一些經(jīng)濟上的短期和局部利益，也是值得的。

實施免費義務教育既是老百姓所期待的事情，也是國家有能力實施的一項政策，現(xiàn)在已經(jīng)為這項政策的實施創(chuàng)造了一個良好的社會環(huán)境。實施完全的免費義務教育是可行的，可以預見的是：它必將對我國未來教育產(chǎn)生深遠的影響，必將使我國的國民教育水平大力提升；也必將促進生產(chǎn)力的提高，增強我國的國際競爭能力。