我國戶籍制度的歷史嬗變及改革探析

［摘要］新中國成立以來，我國戶籍制度經歷了漫長的演變過程。隨著經濟社會的不斷發展，特別是改革開放后，人流物流驟增，舊的戶籍制度所帶來的負效應日益顯現，使得在傳統計劃經濟體制下產生的戶籍制度成為市場經濟必須突破的體制性障礙，戶籍制度改革成為一股勢不可擋的潮流。

［關鍵詞］人口流動戶籍制度嬗變

新中國成立以來，國家關于戶籍管理制度的點滴變化都和當時的經濟社會發展狀況密切相關。產生于特定歷史背景下的戶籍制度是和計劃經濟配套的。眾所周知，計劃經濟體制下，物和人都以行政性指令來調動，然而隨著社會主義市場經濟體制的建立，流動的商品、流動的市場、流動的人必然要推動沉重的戶籍制度改革的車輪。

一、我國戶籍制度的歷史嬗變

１９５８年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們遷徙的政策環境寬松。１９５１年公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這個條例使全國城市戶口管理制度基本得到統一。１９５３年７月，中央政務院發布《關于制止農民盲目流入城市的緊急通知》，這是我國最早對人口遷徙的控制政策，“盲流”一詞，就是那時提出來的。隨著經濟恢復與大規模工業建設，大批農業勞動力轉移到工業部門，相應地提高了城市人口的比重。第一個五年計劃完成后，城市建設資金極度匱乏，基礎設施不完善，人口的增長對城市的壓力日益增大，為了城市社會穩定和適應當時供給不足的社會經濟狀態，國務院于１９５８年１月頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口管理條例》，該條例以國家法律的形式對戶口的登記、戶口申報和注銷、戶口遷移及手續等方面都作了明確規定，嚴格劃分出農業人口與非農業人口，對農民進入城鎮作出了嚴格的約束性限制。這是后來我國關于戶籍管理法律條例的基本法律依據。１９６２年１２月公安部頒布《關于加強戶口管理工作的意見》，再一次要求嚴格限制農村人口遷往城市。１９６４年８月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件比較集中地體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。這項規定就死死堵住了農村人口遷往城鎮的大門。從此至１９７８年間，經濟調整與“文革”時期的經濟混亂，使城市化進程陷于停滯。１９７７年國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍后，公安部具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”個數不得超過現有非農業人口的１．５‰，這樣就大大縮小了農村人口轉變為“非農業人口”的渠道，提高了城市戶口的“含金量”，這種戶籍制度成為分隔城鄉的主要壁壘，使中國城鄉形成了特殊的“二元經濟”與“二元社會”，至此，隔斷城鄉間自由遷移的戶籍管理制度完全形成。

舊有的城鄉分割的戶籍制度，使得農村人口向城市流動幾乎成為不可能，農村剩余勞動力的轉移非常緩慢，甚至一度幾乎處于停滯狀態。這種制度違背了市場經濟運行的基本要求，妨礙了包括勞動力在內的各種生產要素合理流動，使得中國工業化與城市化進程大大減緩，并引發了一系列社會問題。由于城鄉戶口之間存在著價值性、等級性、固定性及繼承性之間的差異，與城市戶口伴生的是各種社會福利和權益，加上多年來城鄉社會、經濟發展的差異，城鄉戶口差別甚至演變為畸型的城鄉等級觀念。改革開放后，國家為適應新的形勢發展，對包括戶籍制度在內的一系列制度進行了改革。１９７８年１２月，十一屆三中全會決定實行改革開放政策，有關約束、限制人口流動的制度政策得到逐步放松和調整，同時各級政府及有關部門著意對人口流動加強管理、引導和服務，并加以制度化和政策化。１９８４年，國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許那些長期在城鎮務工、經商、有固定職業住所的農民，在自理口糧的情況下遷入城鎮落戶。１９８５年７月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行“暫住證”、“寄住證”制度，允許暫住人口在城鎮居留。同年又頒布《中華人民共和國身份證條例》，規定凡１６歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證。居民身份證制度將戶籍管理向現代化推進了一步。戶籍制度的調整與改革，使得農村勞動力向城市流動成為合法。與此同時，我國還實行了家庭聯產承包責任制和一系列以市場為取向的改革，尤其是糧食統購統銷制度的改革，政府允許農民自帶口糧進入縣城以下集鎮落戶，同時放松了對農民遷居的限制，農民獲得了在地區間流動的自由，農村剩余勞動力大量涌現并向城市轉移，開始進入城市就業，城市化進程明顯加快。

１９９０年代，從中央到地方各級政府對舊有戶籍制度繼續進行了大幅度改革。１９９２年８月，公安部發出通知，決定在城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾。接著國務院發布政令，自１９９３年１月１日起，在全國范圍內終止糧票的流通，全國放開糧油市場價格。１９９４年后國家陸續出臺了取消按照商品糧為標準劃分農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理的總體思路。

１９９７年７月，國務院批轉下發了《公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的通知》，決定擴大小城鎮的人口數量，允許已在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理常住戶口，以吸引農村剩余勞動力就近、有序地向城鎮轉移。先在全國范圍內選擇一批具有代表性的小城鎮進行試點，然后在總結經驗的基礎上，分期分批地推開。１９９８年７月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。１９９９年，國家出臺有關規定，放寬對幾類人的戶口管理，如知青子女進城、老人隨子女、城鄉通婚人口等，這是戶籍制度改革過程中步子邁得最大的一年。戶籍制度改革尤其對農村勞動力的轉移起到了很大的促進作用，與此同時，城市就業和日用消費品供應日益納入市場化軌道，福利保障制度也開始向社會化方向轉軌，使農民向城市流動有了更大的自由。１９９０年代以來形成的“民工潮”、“春運潮”這種中國經濟生活中的獨特現象，記錄著中國從傳統的農業大國大步走向工業化、現代化國家的有力步伐，從而有力地推進了戶籍制度的變遷。

二、新世紀我國戶籍制度改革探析

進入新世紀，國家對農村勞動力流動采取了更加積極的就業政策，為農民外出打工甚至在城鎮落戶創造了更為寬松的環境，農村勞動力流動還將進一步增加。２００１年６月國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理，各地于當年１０月１日前全面部署開展小城鎮戶籍管理制度改革工作。２００３年公安部三十項便民利民措施中涉及戶籍管理的新措施就有七項，對普通高校的新生，到西部工作的應屆畢業生和投資興辦實業人員、高中級專門人才、新生嬰兒、出境人員以及對被判徒刑和被決定勞動教養的人員等戶口都作了新的規定，這些規定都更有利于人口的流動、經濟的發展，同時公民權利的保障愈加充分。近幾年，戶籍改革在全國各地都在大步推進。改革開放以來，隨著各地間經濟上的流動性與互補性越來越顯著，人口的遷移與流動變得頻繁起來。尤其是近十幾年來，隨著我國經濟結構的大調整，農業發展使大批農民從土地中解脫出來，同時城市勞動密集型工業和第三產業的長足發展又為城市就業提供了便利。分隔城鄉的戶籍控制已無法適應勞動力的流動形勢，資源按市場配置已成為經濟發展的必然要求，在傳統計劃經濟體制下產生的戶籍制度成為市場經濟必須突破的制度性障礙。

戶籍管理制度改革的最根本問題是保障公民遷徙和居住的自由。在加快城鎮化的過程中，要逐步剝離其他各項附加制度，不斷消除戶口的物質化因素，恢復其本來的人口統計管理功能。當前為有利于統籌城鄉經濟發展和加快我國城鎮化過程，應及時深化現行戶籍制度改革，打破城鄉分割的二元戶口管理制度和取消“農轉非”戶口計劃管理，為建立城鄉統一的戶口登記管理制度和恢復我國１９５４年憲法明文規定的“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”創造條件。