現(xiàn)行醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中醫(yī)藥的影響初探

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策是中藥產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢(shì)化發(fā)展的土壤，政策制定是否切合產(chǎn)業(yè)實(shí)際、符合中國(guó)國(guó)情、是否具有科學(xué)性、可操作性，直接關(guān)系到醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康穩(wěn)健發(fā)展。目前我國(guó)中藥產(chǎn)業(yè)政策不能為其強(qiáng)勢(shì)化發(fā)展提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）醫(yī)藥主管部門管理多頭，協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制嚴(yán)重缺乏

目前，國(guó)家對(duì)中藥產(chǎn)業(yè)未設(shè)立專門的主管部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院部委局辦中，仍有國(guó)家發(fā)改委、科技部、衛(wèi)生部、社保部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家中醫(yī)藥局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等15個(gè)部門與中醫(yī)藥管理有直接“官”聯(lián)。這種多頭管理的方式存在著兩個(gè)明顯難以解決的矛盾：一是中藥產(chǎn)業(yè)擔(dān)負(fù)起13億人的健康的社會(huì)責(zé)任和神圣使命，是一項(xiàng)公益事業(yè)，同時(shí)又涉及到農(nóng)、林、牧、工、商等領(lǐng)域，各部門對(duì)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)理解不可能從管理理念和方法達(dá)到高度一致和統(tǒng)一，也就不可避免地會(huì)從自己部門的管理職能和既得利益出發(fā)，去制定和推行產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)；在缺少科學(xué)的協(xié)調(diào)和約束機(jī)制的條件下，相互之間因職能的條塊分割，各部門所制定的政策之間的平衡協(xié)調(diào)有相當(dāng)?shù)碾y度。二是產(chǎn)業(yè)政策責(zé)任主體不明確，某一部門不可能去獨(dú)立承擔(dān)這樣的社會(huì)和法律責(zé)任。因部委多頭管理，政策制定、實(shí)施責(zé)任主體不明確，政策實(shí)施、監(jiān)管也各自為政，出現(xiàn)的問(wèn)題又很難追究誰(shuí)的責(zé)任，造成了許多管理政策上的重疊和管理成本的浪費(fèi)，也容易產(chǎn)生管理政策盲區(qū)。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性、連續(xù)性不足，制約和影響了中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是一個(gè)特殊行業(yè)，其獨(dú)特性表現(xiàn)在：義不容辭地?fù)?dān)負(fù)13億民眾的健康及醫(yī)療衛(wèi)生的保障重任；中醫(yī)藥是以中國(guó)傳統(tǒng)的中醫(yī)藥理論為基礎(chǔ)的民族產(chǎn)業(yè)，其繼承與發(fā)揚(yáng)、傳承與創(chuàng)新是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程；中藥產(chǎn)業(yè)是集農(nóng)、工、商、科于一體的集約化產(chǎn)業(yè)；野生中藥材是國(guó)有資產(chǎn)；醫(yī)療體制改革與醫(yī)保體系互為關(guān)聯(lián)，以上特性決定了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的制定要多角度思考、權(quán)衡利弊、相互協(xié)調(diào)與科學(xué)論證，遵循漸進(jìn)而審慎的原則，先試點(diǎn)而后全面展開(kāi)。

有關(guān)部門推行的中藥材GAP種植規(guī)范認(rèn)證，為中藥材的規(guī)范種植提供了標(biāo)準(zhǔn)本無(wú)可厚非，但由于中藥材種植牽涉到的的問(wèn)題很多，且難以在短時(shí)間內(nèi)盡快解決，如果GAP強(qiáng)制認(rèn)證，可能會(huì)適得其反。比如：“三農(nóng)”事宜、育種技術(shù)、藥材檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、飲片加工與炮制、生態(tài)保護(hù)、龍頭企業(yè)培育等系列問(wèn)題。這些問(wèn)題的協(xié)調(diào)解決比制定GAP認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)要復(fù)雜得多、寬泛得多。因此中藥材GAP認(rèn)證科學(xué)的配套政策實(shí)施是非常必要的，比如：全面調(diào)查全國(guó)現(xiàn)有中藥材資源及分布情況（現(xiàn)在的數(shù)據(jù)來(lái)源于70年代的調(diào)查，并已無(wú)一個(gè)機(jī)構(gòu)和部門能提供這些數(shù)據(jù)了）；醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)多重稅收；農(nóng)民中藥材種植補(bǔ)貼；中藥飲片炮制工藝標(biāo)準(zhǔn)制定；生態(tài)資源保護(hù)與利用等一系列政策的研究和出臺(tái)、“棄藥種糧”、“濫采瀕臨滅絕中藥材”、“出口中藥材農(nóng)藥殘留超標(biāo)”、“炮制技術(shù)泄密”等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，已不足為奇。

90年代后期，國(guó)家要求醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)都要實(shí)施“GMP”認(rèn)證，控制規(guī)模、優(yōu)化配置、優(yōu)勝劣汰是一件好事，但是事實(shí)上醫(yī)藥工業(yè)通過(guò)GMP認(rèn)證能否達(dá)到政策制定者所期望的優(yōu)勝劣汰、控制規(guī)模的目的還有待觀察。但GMP認(rèn)證政策的實(shí)施從某種意義把醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)最需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金引導(dǎo)到醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)最不需要的生產(chǎn)能力硬件建設(shè)上去，而醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)最需要資金投入的醫(yī)藥基礎(chǔ)研究、新藥開(kāi)發(fā)、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)營(yíng)銷將面臨前所未有的發(fā)展資金匱乏的巨大壓力。

近5年來(lái)，我國(guó)先后14次降低藥品價(jià)格，這樣的高頻率降價(jià)，表明政府在藥品價(jià)格管理方面的決心，同時(shí)也說(shuō)明管理部門在消除醫(yī)藥暴利上下了功夫。但是最終消費(fèi)者卻認(rèn)為藥品降價(jià)并沒(méi)有太多反映到他們身上，藥品降價(jià)效果平平，老百姓怨聲載道，長(zhǎng)沙、北京等市竟出現(xiàn)了常用普藥無(wú)貨可供的“怪”現(xiàn)象。最近國(guó)家統(tǒng)計(jì)局中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心對(duì)1200余家醫(yī)藥企業(yè)進(jìn)行調(diào)查表明，過(guò)快頻率強(qiáng)令性的藥品降價(jià)給醫(yī)藥企業(yè)造成一些負(fù)擔(dān)。39.5%的企業(yè)表示藥品降價(jià)對(duì)企業(yè)沖擊很大，42.6%的企業(yè)表示有一定沖擊，以上計(jì)有八成多企業(yè)在降價(jià)運(yùn)動(dòng)中感覺(jué)到傷害（抗生素國(guó)家骨干企業(yè)利潤(rùn)下滑、虧損，已經(jīng)嚴(yán)重影響了該企業(yè)的發(fā)展）。所以政府職能及時(shí)由強(qiáng)制、指令向輔助、指導(dǎo)的過(guò)渡值得研究和重視。以“GMP為首的監(jiān)管強(qiáng)制和國(guó)家強(qiáng)行降價(jià)”絕不應(yīng)是中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的主流，研究并構(gòu)建出適合中國(guó)國(guó)情，符合中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策體系勢(shì)在必行。

（三）醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定者、執(zhí)行者素質(zhì)有待提高，管理模式亟待調(diào)整

中醫(yī)藥從基本理念、基礎(chǔ)理論、基本方法和臨床實(shí)踐等方面均與西醫(yī)有很大差別，中醫(yī)藥行政管理的方式與方法應(yīng)明顯不同于西醫(yī)行政管理。目前從事中醫(yī)藥管理的政府部門的人員，有一大部分是西醫(yī)專業(yè)或者是非醫(yī)藥專業(yè)背景，對(duì)中醫(yī)理論和中藥行業(yè)特點(diǎn)缺乏必要、基本的了解，加之中醫(yī)藥專家參與政策制定的監(jiān)督約束機(jī)制還不健全，用管理西醫(yī)藥的理念和方式來(lái)管理中藥已成為可能，一方面管理高層在產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和政策決策上容易忽視中醫(yī)藥的獨(dú)特性和復(fù)雜性；另一方面工作人員在執(zhí)行時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生領(lǐng)悟偏差，政策的下達(dá)和實(shí)施有可能欠準(zhǔn)確，從而喪失行業(yè)政策指導(dǎo)的權(quán)威性。諸如轟轟烈烈出臺(tái)的“中藥發(fā)展綱要”還未實(shí)施多久，相關(guān)部門、專家和企業(yè)都不同程度地提出質(zhì)疑，運(yùn)作難度也較大；“GAP、GMP”沸沸揚(yáng)揚(yáng)、怨聲載道，這一系列政策的出臺(tái)是否應(yīng)該考慮到中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段、中國(guó)國(guó)情及地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)資金投向的政策引導(dǎo)、老百姓購(gòu)買能力和中小生產(chǎn)企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制。這些問(wèn)題的暴露對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定者和執(zhí)行者的行政理念和綜合素質(zhì)的提高提出了新的要求。