建立統(tǒng)一司法鑒定管理體制

實現(xiàn)司法公正不僅依靠偵查公正、起訴公正、審判公正和執(zhí)行公正，同樣有賴于鑒定公正

司法公正有賴于鑒定公正

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，法治在治理國家、管理社會和解決社會矛盾和糾紛中的地位作用日益彰顯，司法制度作為國家止紛定爭制度中的最后一道制度防線，具有舉足輕重的地位，發(fā)揮著決定性的作用。在中國當前的司法實踐中，除主觀過錯外，大多數(shù)錯案并非是因為適用法律的問題，而往往在于查明案件事實上的錯誤。從佘祥林、聶樹斌等案件中不難發(fā)現(xiàn)，辦案人員往往受傳統(tǒng)司法觀念的影響，習(xí)慣于依靠人證、尤其是口供辦案，忽視其他證據(jù)，尤其是法醫(yī)等司法鑒定的缺位，往往導(dǎo)致重大冤假錯案的發(fā)生。正因為如此，能否公正司法和及時裁判，已成為全社會衡量和評價司法機關(guān)的重要標準。

可以說，公正與效率是司法活動的永恒主題和最高追求。觀察訴訟活動的全過程，不難發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)司法公正不僅依靠偵查公正、起訴公正、審判公正和執(zhí)行公正，同樣有賴于鑒定公正。但由于在中國長期以來司法鑒定實行的是一種多頭管理的體制，不僅導(dǎo)致司法鑒定的管理混亂和發(fā)展無序，而且也成為多頭鑒定、重復(fù)鑒定的重要制度原因。如在湖南女教師黃靜一案中，經(jīng)過五次鑒定，仍然互相矛盾。據(jù)了解，有的案件中，最多的鑒定已超過30次，成為訟累，打官司成了打鑒定。虛假鑒定、枉法鑒定、金錢鑒定、人情鑒定屢見不鮮，極大地損害了司法公正和司法機關(guān)的社會形象。為了解決司法鑒定存在的問題，繼2004年底中央提出司法體制和工作機制改革的初步意見后，今年2月28日第十屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人大常委會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》，這一決定將于今年10月1日起施行。

司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學(xué)技術(shù)或者專門知識，對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。當前，中國正進入經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)制時期，各種利益主體和社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生重大調(diào)整和深刻變化，社會矛盾和社會問題多樣多發(fā)，這給改革開放和建設(shè)和諧社會帶來許多不穩(wěn)定因素，也對轉(zhuǎn)變政府管理方法，擴大公共服務(wù)職能提出新的要求。

在建設(shè)社會主義和諧社會的進程中，把各類政治、經(jīng)濟和社會問題納入到法治的解決軌道上來，進而通過發(fā)揮和依靠司法鑒定制度的作用，公正、客觀和有效地調(diào)解和解決各種非訴性、非裁性的民間糾紛，化解各類社會矛盾和爭端，顯得尤其重要。

原有司法鑒定體制亟待改革

1949年以來，為了滿足偵查工作和打擊罪犯的需求，中國逐步建立起一批以刑事偵查為主的鑒定機構(gòu)，大多設(shè)在偵查機關(guān)。改革開放以來，適應(yīng)加強民主和健全法制的需要，又陸續(xù)在審判機關(guān)，公訴機關(guān)和高校、科研機構(gòu)內(nèi)設(shè)立了一批法醫(yī)、物證等鑒定機構(gòu)。這些機構(gòu)在偵查、起訴和審判活動中發(fā)揮了積極作用，但與新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的要求相比，與司法體制、訴訟法律制度和審判方式改革的客觀要求相比，與人民群眾的訴訟需求相比，還存在很多不相適應(yīng)的問題。

第一，由于長期實行超國家職權(quán)主義的訴訟模式，加之受重實體輕程序、重打擊輕保護等傳統(tǒng)司法理念的影響，政法機關(guān)之間在制度安排上還缺少必要的合理分工和制約，偵查職能、起訴職能和審判職能與鑒定職能不分，缺位、錯位和越位現(xiàn)象突出。在行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)與鑒定權(quán)之間存在內(nèi)在的沖突和難以解決的制度性矛盾，嚴重損害司法鑒定應(yīng)有的公正、合法和客觀中立，使其鑒定機構(gòu)和鑒定人缺乏應(yīng)有的中立地位和獨立性，多頭鑒定、重復(fù)鑒定屢見不鮮。

第二，長期以來，司法鑒定活動缺乏統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準和統(tǒng)一要求。

第三，司法鑒定管理工作明顯滯后于司法鑒定的發(fā)展，導(dǎo)致一些地方鑒定機構(gòu)多頭設(shè)置，管理混亂，低水平重復(fù)建設(shè)與整體投入嚴重不足的現(xiàn)象并存；有的儀器設(shè)備陳舊老化，專業(yè)技術(shù)水平、職業(yè)道德水平參差不齊，教育培訓(xùn)缺乏制度保障；鑒定程序、技術(shù)標準和操作規(guī)范各搞一套，缺乏統(tǒng)一；違規(guī)鑒定、錯誤鑒定，甚至徇私舞弊出具假鑒定的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

第四，市場經(jīng)濟條件下如何充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化配置社會鑒定資源中的調(diào)節(jié)作用，與部門所有、各搞一套、自成體系、“小而全”、“大而全”的多頭管理之間存在著日益尖銳的矛盾。

司法鑒定改革的框架和內(nèi)容

正是在這種背景下，2004年底，在中共中央21號文件轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于司法體制改革和工作機制改革初步意見》中，明確提出了改革司法鑒定體制，“建立統(tǒng)一司法鑒定管理體制”的目標和要求。全國人大常委會的《決定》，進一步確定建立了統(tǒng)一司法鑒定管理體制的基本框架和主要內(nèi)容。針對自檢自鑒、自審自鑒等突出問題，《決定》明確規(guī)定：“偵查機關(guān)根據(jù)偵查工作的需要設(shè)立的鑒定機構(gòu)，不得面向社會接受委托從事司法鑒定業(yè)務(wù)。人民法院和司法行政部門不得設(shè)立鑒定機構(gòu)。”

統(tǒng)一的司法鑒定管理體制的基本內(nèi)容主要包括五個方面：

一是統(tǒng)一的管理部門和適用范圍。《決定》明確規(guī)定，“國務(wù)院司法行政部門負責(zé)全國鑒定人和鑒定機構(gòu)的登記管理工作。省級人民政府司法行政部門依照本決定的規(guī)定，負責(zé)對鑒定人和鑒定機構(gòu)的登記，名冊編制和公告”。根據(jù)《決定》，司法行政機關(guān)對司法鑒定的管理，是代表國家履行的法定職責(zé)。按照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定和“誰許可，誰監(jiān)管，誰負責(zé)”的原則要求，司法鑒定管理又是一種全行業(yè)、全過程和動態(tài)化的管理。只要是從事《決定》第一條規(guī)定的司法鑒定活動的，均屬于《決定》調(diào)整的范圍。

二是統(tǒng)一的準入管理。即司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人實行統(tǒng)一的準入標準、準入條件和準入程序。

三是統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)活動監(jiān)督管理。主要包括：司法鑒定人負責(zé)制度、司法鑒定人出庭作證制度、司法鑒定人回避制度、司法鑒定的收費辦法等內(nèi)容。

四是統(tǒng)一的職業(yè)倫理要求和技術(shù)標準體系。《決定》明確規(guī)定了鑒定人的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，實行統(tǒng)一的鑒定程序、技術(shù)標準和操作規(guī)范。

五是統(tǒng)一的違規(guī)處罰管理和統(tǒng)一的管理規(guī)范要求。

司法鑒定活動不僅要受法律規(guī)范的調(diào)整，也要受行政規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的調(diào)整。而《決定》主要解決的是統(tǒng)一管理的問題。從司法鑒定體制改革的總體要求看，下一步的努力有幾個方向：

一是積極推動和配合有關(guān)部門，改革和修改有關(guān)的法律規(guī)范和司法制度，如健全司法鑒定的啟動程序，完善司法鑒定意見的質(zhì)證程序，規(guī)范重新鑒定程序、解決鑒定意見的效力的問題，以及逐步建立起合理有效的采信機制、監(jiān)督機制和救濟機制。

二是建立和完善司法鑒定主管部門的行政管理和司法鑒定協(xié)會的行業(yè)管理相結(jié)合的“兩結(jié)合”管理制度。研究建立起司法鑒定主管部門與各類技術(shù)鑒定業(yè)務(wù)主管部門的“雙重管理”模式。

三是適應(yīng)司法活動日益復(fù)雜化、專業(yè)化和綜合化的發(fā)展需要，為提高和保證司法鑒定的科學(xué)性、可靠性和客觀性，要按照分工專業(yè)化、隊伍職業(yè)化、技術(shù)標準化和方法綜集化的要求，進一步加強檢測實驗室建設(shè)，建立統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標準體系，科學(xué)開放的技術(shù)管理制度，以及布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理的司法鑒定實施網(wǎng)絡(luò)。

作者為司法部司法鑒定體制改革工作辦公室負責(zé)人、法學(xué)教授