關(guān)鍵在于政府公共行政改革

我理解王一江先生文章所講到的地方官員政績考核中的激勵(lì)替代效應(yīng)，是指官員行政行為過程中因?yàn)槔鎸?dǎo)向變化引發(fā)的短期效應(yīng)，從而發(fā)生目標(biāo)替代的一種現(xiàn)象。產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因一是存在壟斷，二是社會(huì)價(jià)值無法檢驗(yàn)，三是可以“繞過”社會(huì)價(jià)值直接獲取分配利益。

目前，各個(gè)國家對官員的政績評價(jià)至少有內(nèi)部評價(jià)和外部評價(jià)兩種方式。我們通常講的地方官員政績考核，一般是指內(nèi)部評價(jià)；這屬于政府內(nèi)部上級組織對下級組織和人員的管理制度，并不是一種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

政府內(nèi)部考核的目的，是通過考核反饋溝通的信息對官員的行為進(jìn)行指導(dǎo)；也就是說，通過考核，告訴大家怎么做才是正確的，從而使中央政府的意圖得到更加有效的貫徹。《公務(wù)員法》第五章對公務(wù)員考核做出了明確規(guī)定，包括對公務(wù)員個(gè)人的考核和對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，后者考核的是該級政府總體績效，包括教育、衛(wèi)生、扶貧、公共安全等綜合性內(nèi)容。

外部評價(jià)則起到社會(huì)監(jiān)督的作用，比如通過立法，通過政協(xié)、人大的作用，通過媒體監(jiān)督，通過專家學(xué)者的研究評論，通過民意調(diào)查等等。外部評價(jià)的目的是矯正政府服務(wù)方向，一般認(rèn)為，其對象至少主要不應(yīng)該是政府官員個(gè)人。

在我看來，消除激勵(lì)替代效應(yīng)，就要想辦法消除前文提到的三個(gè)成因，即要打破權(quán)力壟斷，開放行政信息，規(guī)范官員管理。改革政府政績考核的辦法有助于達(dá)到這一目的，但更根本地是在于政府公共行政改革。這具體涉及到下述六個(gè)方面。

首先，必須限制政府和官員個(gè)人權(quán)力。我國現(xiàn)代行政理念受“皇權(quán)思想”影響深遠(yuǎn)，一方面使得社會(huì)活力受到壓制，另一方面則是缺乏對政府和官員權(quán)力的限制。政府部門間的職能交叉、推諉扯皮，官員的官僚作風(fēng)及腐敗的發(fā)生，無一不與無限制的權(quán)力相關(guān)。這也是“激勵(lì)替代效應(yīng)”產(chǎn)生的溫床，權(quán)力一旦受到制約，就無法任意“替代”了。

第二，政府職能必須到位。政府缺位是指應(yīng)該由政府管理協(xié)調(diào)的事務(wù)，政府沒有管或沒有管好。比如涉及公共安全、有限資源、特殊信譽(yù)資質(zhì)的問題，必須由政府強(qiáng)制管理。某地賣含有甲醇的食用酒，造成多人死亡、失明，但因此被撤職的官員竟然說“他賣假酒撤我干嘛”？我們就有不少這樣的官員，甚至不知道自己的基本責(zé)任是什么，這屬于官員執(zhí)政意識(shí)缺位。政府組織缺位的影響就更大了。我國的幾次政府機(jī)構(gòu)改革，就是要使政府的角色逐步到位，當(dāng)責(zé)任分明以后，“激勵(lì)替代效應(yīng)”也會(huì)受到限制。

第三，必須規(guī)范官員行為。今年審議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，從錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、工資等各方面約束了公務(wù)員行為；此外，還特別就公務(wù)員如何對待來自上級的錯(cuò)誤指令明確了法律責(zé)任。如果得到有效推行，這對于消除“激勵(lì)替代效應(yīng)”無疑能起到積極作用。

第四，必須最大限度地避免政府決策失誤。有學(xué)者分析，造成政府財(cái)政浪費(fèi)的原因中，決策失誤至少占70％。這個(gè)數(shù)字不知是否準(zhǔn)確，但“一拍腦袋，二拍胸脯，三拍大腿（糟了！）”的決策方式，肯定會(huì)造成極大損失。如果決策方式受到制約，“激勵(lì)替代效應(yīng)”就很難發(fā)生。

第五，必須改革政府事務(wù)管理方式。政府插手企業(yè)經(jīng)營甚至干脆自己辦企業(yè)，應(yīng)該由事業(yè)提供的服務(wù)事項(xiàng)因?yàn)橛欣蓤D就把住不放，都是導(dǎo)致“激勵(lì)替代效應(yīng)”的原因。通過改革政府事務(wù)管理方式，調(diào)整政府和企業(yè)的關(guān)系，政府和事業(yè)單位、NGO組織的關(guān)系，實(shí)行政府招標(biāo)制度、政府采購制度，把屬于社會(huì)的事務(wù)交還社會(huì)，集中力量搞好行政管理。

第六，必須大力推行政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是政府績效外部評價(jià)的基礎(chǔ)，要讓納稅人知道，公仆們想干什么、在干什么、怎么干的、干得結(jié)果怎么樣；而且，信息必須是真實(shí)的。對于種種問題，政府能公開就是一種進(jìn)步。比如，許多學(xué)者批評統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)水分太大，我覺得，只要拿出來就好。回過頭來看，現(xiàn)在的數(shù)據(jù)不是比過去要強(qiáng)多了嗎？在這個(gè)方面以及以上所有的方面持續(xù)不斷地努力，我們終將會(huì)達(dá)到目標(biāo)。

作者為中國人事科學(xué)研究院副院長