“農地入市”開閘

◆廣東省的地方法規允許省內農村集體建設用地直接進入市場交易

“我們村現有4000畝耕地，我們準備逐年申請轉為建設用地，將來把土地都租賃出去——希望不用耕田都有飯吃。”在江門市新會區雙水鎮梅岡村，村主任蘇棟威對記者說。

這個夏季，廣東省各城郊的農民們正在為一個“夢想”激動著。

農民“不用耕田都有飯吃”——這個理想何等“離經叛道”！可事實上，蘇棟威與鄉鄰們離實現這個夢想僅一步之遙。

今年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（下稱《管理辦法》）將正式施行。據此文件，廣東省內所有農村集體建設用地都可直接進入市場交易，與國有建設用地“同地、同權、同價”——此舉旋即被專家稱作“農地直接入市”。在過去一些年里，梅岡村已有1000畝耕地先后獲準轉為工業建設用地。如果《管理辦法》施行，這1000畝建設用地便可合法自由流轉，包括自由出售、出租、轉讓、轉租、抵押等；果如此，村集體和農民的收益會更高，也更有保障，將遠超出征地所得的補償。

今年5月17日召開的廣東省府常務會議上，《管理辦法》已獲通過，并于6月23日以省長令的形式正式公布。8月4日，廣東省政府就此專門召開新聞發布會，省政府副秘書長周炳南表示：“《管理辦法》是一項探索性立法，開創了全國的先河。”

“探索性立法”

對農村集體建設用地流轉，國家目前沒有專門的法律法規。廣東省此次出臺《管理辦法》的確具有超前性。

到目前為止，中國惟一的涉及土地分類、用途、規劃等相關管理的法律，是1998年修訂的《土地管理法》。其中第六十三條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”據此，農民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設用地，都必須征為國有后才能出讓，農民只能得到最高不超過農地常年產值30倍的補償。

這些相關規定意味著，農民并沒有對集體土地的處分權，實質上就沒有土地財產權，更無法獲得土地出讓的收益。

但是，由于農民的宅基地都是祖輩傳下來的，加之國家要推動農村城鎮化，出于現實的考慮，《土地管理法》第四十三條同時也留出了“政策口子”：農民集體所有的土地可用于“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅”以及“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”。

這個“政策口子”在現實中卻被越撕越大。自20世紀90年代初至今，在廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區，以及內地一些城市郊區，農村集體建設用地用于非農建設的規模巨大且驚人。

據2000年初國土資源部副部長李元講話，中國農村集體建設用地有2.7億畝沒有盤活。

據廣東省國土資源部門估計，珠江三角洲地區農村集體建設用地占全部建設用地總量的50％以上。2002年，佛山市南海區工業用地共15萬畝，其中保持集體所有性質的有7.3萬畝，幾乎占了一半。

據北京大學教授周其仁的調查，江蘇省昆山開發區8萬多畝工商用地中，未經國家征地、由農戶轉讓集體土地使用權的土地約2萬畝。這些集體土地都是農民所有的建設用地。

實踐總是比文件和規定來得更加現實，“農地非經征用不能轉為建設用地”的規定在這里顯然成了個“擺設”，不可能得到嚴格執行。另一方面，私下自發的土地流轉缺乏規范，較長時期內，建設用地大多仍處于集體組織內部無償或低償使用和無序管理狀態，一些鄉鎮企業借此“倒賣”集體土地使用權，也釀成諸多問題。

與其無效地防堵，不如有效地疏導。集體建設用地亟須明晰產權，通過流轉實現其市場價值。在廣東省等沿海地區，這種要求來自企業和農民集體，也來自基層政府。

早在2003年，廣東省政府曾發布《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》（下稱《通知》），在全省試行農村集體建設用地使用權流轉；凡合乎一系列限制條件的集體建設土地，“可以出讓、轉讓、出租和抵押，并享有與城鎮國有土地使用權同等的權益”。

廣東省此次出臺的《管理辦法》，不啻對兩年前這個《通知》的“法律化”，并且增加了“土地轉租”的流轉形式；同時對各種流轉形式分別進行明確規定，并要求農村集體建設用地流轉的收益50％以上要用于農民的社會保障。

“過去的《通知》比較原則，只是指出了方向和目標。這個《管理辦法》屬于‘政府規章’，更具操作性，也更具體。”廣東省國土資源廳法規處王功慧對《財經》說。

打破“獨家供地”

盡管廣東省國土資源廳多次強調，此一《管理辦法》主要針對存量集體建設用地流轉，但是諸多專家還是從中國土地制度變遷的角度，給予了高度評價。

目前，中國城市的國有土地使用權依照《土地管理法》可以買賣，農民的農地承包權依照《農地承包法》也可以流轉，但農村集體建設用地流轉則沒有任何法律法規規范。中國社會科學院農村發展研究所王小映博士認為，“廣東的《管理辦法》觸及中國土地管理的最后一個‘死角’，是農地制度改革的一個積極探索。”

北京大學教授周其仁則指出，農地直接入市之所以重要，是因為合法的產權轉讓可大幅降低交易費用，增進農民福祉。“從這部管理辦法實施之日起，在我們這個農民至今占人口多數的國家，有一個地方的農地可以合法地進入市場轉讓了。重要的是，從此打破了‘非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途’的傳統，代之以一個征地制與農地直接入市制并存的新時期。”周對《管理辦法》高度評價。

這也意味著，《管理辦法》實際上改變了土地統一征用制度。“原來法律規定建設用地必須由國家征用，由政府壟斷供應，是國家‘獨家供地’，今后則可能‘多頭供地’，各個村集體經濟組織也可以在符合規劃的前提下供應集體建設用地。”王小映博士分析指出。

中國土地市場上過去只有一種產權，就是國有土地使用權，集體土地使用權不可交易。《管理辦法》實施后，除了宅基地，其余的集體建設用地使用權完全可交易。今后的建設用地市場將會有兩個“土地產權”：一個是國有土地使用權，一個是集體土地使用權，兩者同權同價。中國土地市場的“城鄉分割”態勢將被打破。

“農村集體建設用地放開，意味著征地范圍縮小了。”中國土地學會副理事長兼秘書長黃小虎研究員解釋。如果農民集體可以合法地與工業企業等談判，自主地市場化出讓集體建設用地，就大大壓縮了征地范圍，有利于形成農村集體土地使用權的市場價格，從而為政府制定征地補償標準提供參照系。

農地直接入市，還有利于降低中國工業化的成本。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英指出：“農民直接與工業企業談判，價格可以商量，有靈活性，可能比政府征用后再出讓更低。”

國土資源部有關官員也在關注廣東的《管理辦法》。記者獲悉，國土資源部近期頻頻有官員赴粵調研。“農村集體建設用地流轉已經有大方向，改革的原則已經確定，全國范圍內農村集體建設用地使用權流轉，已經進入立法層面。”國土資源部政策法規司莫曉輝對《財經》透露。

未竟之路

在給予廣東的做法高度評價的同時，專家們也認為，《管理辦法》要能真正貫徹實施，徹底實現“同地同權同價”，還需要出臺一系列配套措施。如怎樣確定集體土地的基準地價、土地股份合作制如何與《管理辦法》銜接、農民的社會保障體系如何建立、如何處理農地入市與耕地保護的關系，如何從制度上確保農地入市經絕大多數農民同意，等等。

美國農村發展研究所律師李平指出，《管理辦法》規定，集體土地流轉必須經三分之二以上的村民同意，這還“遠遠不夠”；應該規定集體土地的流轉程序必須完全公開，失地農民應直接參與流轉的談判。在李平看來，集體建設用地流轉，實際上是把農民30年的承包權流轉了，承包權是農民的財產權，當然應當有失地農民直接參與談判，討價還價。

中國社科院農村發展研究所王小映博士的觀點是，《管理辦法》可能引發新的利益調整。因為農地入市，實際上對村干部和農民都構成激勵，村集體可能會規避規劃、謀求更改規劃、違規違法流轉等，謀求增加自己和集體的收益。因此，應對之策是完善村民自治制度，實行村務公開，完善土地價稅費體系和土地登記體系。

專家認為，由于不能突破《土地管理法》，廣東《管理辦法》也存在嚴重的缺陷。如規定“農民的宅基地不能流轉”，以及“通過出讓、轉讓、出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發和住宅建設”等。

關于宅基地問題，其實，目前全國性的農民宅基地流轉已相當普遍。據國土資源部國土勘測規劃院近年在北京郊區的調查，北京城鄉結合部大約有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。另據中國土地學會2001年在浙江的調查，義烏市1997年4月至2000年，全市農村宅基地轉讓3223宗，面積21.89萬平方米。其中，受讓方為本村村民的占48.15％，受讓方為非本村村民的占36.24％，受讓方為城鎮居民的占15.61％。這些轉讓行為85％以上都是私下交易，未辦任何手續。

專家指出，不允許宅基地流轉，主要是決策層擔心放開宅基地買賣，會導致農民失去房屋，居無定所，影響社會穩定。其實，如果能加強宅基地審批管理，宅基地流轉可能更有利于增加耕地，推進土地集約使用。

“簡單地禁止城里人到農村購買宅基地，卻沒有切實可行的管理辦法，實際上等于放棄監管。”中國土地學會副理事長兼秘書長黃小虎指出。

至于“流轉取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發和住宅建設”，有專家認為更是費解。城市土地可以搞房地產開發，集體建設用地為何不能？一方面要實現集體土地和國有土地“同地同權同價”，一方面又做出這樣的存有歧視意味的規定，既對農民實現自己的土地財產權利十分不利，也有悖于權利公平原則。

專家指出，從長遠看，中國應該建立城鄉統一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續按照土地的所有制不同來制定土地管理政策。廣東此次《管理辦法》邁出了第一步。

本刊記者畢愛芳對此文亦有貢獻