“三農”問題產生的制度原因

［摘要］在本世紀頭２０年，要建立惠及十幾億人口的全面小康社會，“三農”問題的解決刻不容緩。“三農”問題的產生原因錯綜復雜，根本原因在于國家制度安排的不合理，從而導致二元經濟結構的形成，并給“三農”難題的解決增加了難度。

［關鍵詞］制度安排二元經濟結構“三農”問題

十六大報告提出要“統籌城鄉經濟社會發展”，這標志著我國的經濟社會發展戰略開始從重點突破向協調發展轉變。城鄉經濟社會的統籌發展無疑有利于“三農”問題的解決。問題是如何“統籌”，才能更加有效地解決這一問題。筆者認為，關鍵是要找到產生“三農”問題的根本原因，然后對癥下藥。“三農”問題的產生有著錯綜復雜的原因，其產生的根本原因是制度安排的不合理。正是不合理的制度安排，使得這一問題成為中國社會經濟發展過程中的一大頑疾。

一、“三農”問題產生與形成的制度安排

在傳統的農業社會，農業是主要產業，農村是主要區域，農民是主要成員，任何一個統治者在統治國家時都不得不重視農業，以農為本，因此無所謂“三農”問題。農民在這種社會類型中具有很高的地位。“士農工商”，農民的地位僅次于官員。“三農”得以成為一個問題，是伴隨現代化進程出現的。在我國，現代化開始于２０世紀５０年代中期，是以工業化為起點、以城市為區域的現代化。我國的現代化深受“蘇聯模式”的影響，是在物質技術水平極度落后的情況下強調工業現代化，特別是重工業現代化。在毫無原始積累的基礎上，要實現現代化是不可能的。作為社會主義國家，又不可能通過對外掠奪獲得原始積累，剛剛起步的工業也無法積累足夠資金。因此，工業化的原始積累只有來自于農業。隨著工業化的啟動和深化，其所需要的龐大的資金和資源是個無底洞，源源不斷的農村資源急劇向城市集中，使剛剛從土地改革中受益的農民受到國家政權的剝奪，成了工業現代化的受害者。隨后，為了迅速建立一個現代工業化體系，實現趕超發達國家的戰略，“農業、農村和農民不僅未能得到應有的保護，反而形成了一整套不利于平等競爭的制度”^①。如“隨著１９５８年人民公社的建立，中國形成了城鄉分割的二元體制，人口的自由遷徙也隨之從１９５４年的憲法中被取消了。１９５８年以后，出于工業化積累資金的考慮以及對過渡城市化的擔憂，對農村人口向城市轉移進行了戶籍制度、糧食及副食品供應制度、勞動就業制度、教育制度、醫療和養老保險制度的限制，設置了道道城鄉交流的屏障”^②。又如“國家通過‘公余糧’收購制度，優先從農民手中獲取農產品。在‘公糧制’基礎上形成的農業稅收使農民作為一個低收入群體卻要交納更多的稅賦”^③。國家的這一制度安排，產生了兩個明顯的社會后果，一方面，工業化高速發展，城市不斷繁榮；另一方面，“三農”處于弱勢地位，處境更加艱難，“三大差別”不斷擴大，并最終形成了城鄉二元社會經濟結構和“三農”問題。

從以上可知，二元經濟結構是我國傳統計劃經濟體制條件下趕超發展戰略與城鄉分割的經濟體制共同作用的結果，它通過中國特色的資本原始積累克服了中國工業化資本積累與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實現了較高的工業化水平。但從長遠發展看，這種通過制度安排不斷強化的二元經濟結構，不僅導致了農業生產的長期低速增長甚至倒退，也極大地阻礙了社會經濟的全面進步。為了維持這種二元經濟結構，國家、政府建立了三大制度體系：戶籍管理制度、人民公社制度與統購統銷制度。戶籍管理制度在農村把土地與戶口相結合，在城市把戶口與就業、社會保障相結合，通過勞動就業制度和社會保障制度來嚴格限制農村人口向城市自由流動；人民公社制度使農村土地集體所有和統一經營，在組織上保證了政府對農民和農業剩余的控制；統購統銷制度通過人為的干預保證了國家工業化的糧食和其他農副產品的供應。對工業化和城市明顯傾斜的制度安排，使“三農”地位日益降低和邊緣化。

１９７８年十一屆三中全會以來，農村經濟體制改革以及社會主義市場經濟體制的發育，在各個層面上對傳統二元經濟結構產生了程度不同的沖擊。例如，取消了人民公社制度，農民有了經營自主權并可以自由流動；取消了統購統銷制度，提高了農副產品的商品率等。但是，新制度經濟學認為，制度變遷過程中路徑依賴的現象是，“初始的制度選擇往往會強化現行制度的慣性，使之繼續沿著既有的路徑運行，從而減少風險，增加受益”^④。導致二元經濟結構產生的制度安排實際上也形成了這樣一種路徑依賴。因此，盡管改革開放后，取消了人民公社制度和統購統銷制度以及其他一些制度，但形成二元經濟結構的最初制度安排具有自我強化的內在機制和慣性，再加上一大批原有制度的既得利益者極力維護原有的制度安排，所以，“令人遺憾的是這些改革對二元經濟結構的沖擊是弱化的，傳統的二元經濟結構在新的形勢下反而呈現出新的運作特征，即：城鄉隔離分而治之的制度體系、就業結構與產業結構嚴重失調，傳統經濟與市場經濟并存發展，鄉鎮企業與城市大工業對立運行”^⑤。

二、二元經濟結構對“三農”問題的影響

進入新的歷史時期，通過制度安排不斷強化的二元經濟結構轉換的相對滯后將給我國社會經濟生活帶來一系列難題，其中“三農”問題便是其中的焦點和核心。二元經濟結構對“三農”問題產生與發展的影響主要通過以下幾個方面體現出來。

１、二元就業結構嚴重阻礙了農村剩余勞動力向非農產業轉移。根據二元經濟的理論觀點，經濟發展的必然趨勢是：現代部門的不斷擴大和傳統部門的不斷縮小，直到傳統部門也實現現代化。要達到這一目標，核心問題是如何解決從傳統農業部門轉移出來的過剩人口。由于我國實行嚴格的戶籍管理制度及城鄉分割的就業體制，使工業化和城市化程度相對提升的同時并沒有吸納與之相適應的農村剩余勞動力。涌入城市的農村剩余勞動力從本質上講也沒有被工業化與城市非農產業所真正有效接納，絕大部分農村剩余勞動力游離于現代化工業之外。由于還存在著大量的基于原有“身份”的各種制度性障礙和社會歧視，農村居民轉變成為城市居民的過程嚴重受阻。正因為農村剩余勞動力無法流入城鎮，整個農村和農業經濟在整體上呈現一種獨立的自我封閉的經濟運行態勢，從而整個農業經濟的市場化程度極低。不合理的就業結構和制度產生如下的直接后果，一方面是城市工業化脫離農業片面推進，城市工業化與農業人口非農化嚴重失衡；另一方面是大量農村剩余勞動力滯留農村，導致人地矛盾加劇，農業產業化與適度規模經營難以推進，農業勞動生產率與高度發展的非農產業生產率之間的差距日趨拉大。

２、二元經濟結構不利于產業結構的調整與升級。“對照國際經驗，依據我國人均ＧＤＰ１０００美元的標準，目前整個國民經濟產業結構與就業結構是嚴重滯后的”^⑥。主要表現在由于二元經濟結構的存在，城市工業部門的吸納農村勞動力極為有限，產業結構升級緩慢，城市服務業功能的相對不足，因此“共同導致工業化——農村勞動力轉移——城市化——產業結構升級之間的良性循環格局未能真正形成”^⑦。工業產業結構與產品結構的調整升級不力，不僅導致了工業體系沒有真正從農村中吸收剩余勞動力，而且形成城市中日益擴大的失業群體；城市中第三產業的發展嚴重不足，一方面制約了工業與農業產業化發展的速度，另一方面又制約了就業結構的調整與農村勞動力的轉移速度。這樣的必然結果是，傳統農業部門的生產力大大低于現代工業為代表的非農產業部門的生產力。所以，不合理的產業結構在一定程度上又反過來強化了傳統的二元經濟結構，使之陷入了一個惡性循環的怪圈。

３、二元經濟結構導致農村經濟運行中嚴重的供給短缺。在二元經濟結構下，資源分配是以城市和國有企業為中心的，國家財政對農村基礎設施、基礎教育、生態環境建設、農業技術研究等投入長期嚴重不足，農業發展所需要的資本和技術短缺，致使整個農村經濟結構的優化升級缺乏動力和支持。不僅如此，國家還通過各種途徑從農村抽走大量的資金和資源，給本來就嚴重短缺的農村雪上加霜，使“三農”境況更加困難。

４、城鄉二元稅制導致農村資源的大量流失。現在大多數國家對工業和農業采取同一套稅收制度，而在我國，工農業兩套完全不同的稅收制度并存。二元稅制的實質是國家有意無意地對農民實行身份稅收制度，結果是農民稅收負擔相對加重。就農業稅征收制度而言，農業稅是以常年產量為計稅依據的，這就意味著農民無論收與不收或收多收少，都要納稅，這種稅制不存在對納稅人進行照顧的低稅率，也不存在像城市中個人所得稅對工薪收入者實行普遍照顧的起征點與免征額的規定。農業稅不考慮農民在種子、化肥、農機和勞動力等方面的投入，是按照畝產量計算的；農業特產稅作為農業稅的一個特殊組成部分，與農業稅具有不同的征收對象、依據、方法，在實際的征收過程中難以核定，因而導致亂攤派現象時有發生，這又進一步加重了農民的稅收負擔。現在全國農村實行的費改稅，雖然從法律角度規范了農民稅收負擔和征收辦法，但它只是稅收體制內部的一種改革，是一種緩解矛盾的手段，并沒有從根本上改變城鄉二元稅收制度。

５、社會保障和醫療福利的二元化使農民缺乏有效的社會安全網。“社會保障的一個重要特征就是它對全體國民的普惠性和一致性”^⑧。但是在我國，城市與農村的社會保障制度被分割成毫不相連的二塊。城市已初步建立了比較完整的社會保障體系，而農村的社會保障嚴重落后，仍以家庭、土地保障為主，社會保障覆蓋率不足２．４％。明顯對立的城鄉二元化的保障制度，使農民特別是農村中的老人、小孩和婦女缺乏必要的生活保障，處于極度不穩定的社會環境中，妨礙了農村經濟的發展。

注釋：

①③徐勇：現代化視野中的“三農問題”（Ｊ）．理論月刊（武漢），２００４－０９．

②④付華英：我國農民工現象的制度分析（Ｊ）．中國發展，２００４－０２．

⑤倪云貞：中國二元經濟結構的形成與消解（Ｊ）．科學經濟社會，２００１－０４．

⑥朱恩濤：二元結構與“三農”問題（Ｊ）．市場周刊，３００２－０８．

⑦馮繼康，李岳云：“三農”難題成因：歷史嬗變與現實探源（Ｊ）．中國軟科學（京），２００４－０９．

⑧張國平，劉明慧：二元經濟結構與內需政策調整（Ｊ）．財政研究（京），２００３－１１．

責任編輯張榮輝