根據ＷＴＯ規則制定中國反壟斷法

經過15年曲折歷程加入WTO標志著中國進入全方位市場開放階段，使中國進一步融入世界貿易體系，進而也面臨跨國公司通過壟斷市場沖擊中國產業的危機。中國正進行從計劃經濟向市場經濟轉型的改革，需據加入WTO承諾打破壟斷特別是行政壟斷，建立公平、透明的市場經濟秩序。中國法律存在的問題說明中國急需根據WTO規則整合現有相關法律以制定系統、有效的反壟斷法。WTO不僅致力于削減關稅和非關稅等政府設置的貿易壁壘來加強貿易自由化，也著手解決壟斷行為的危害。反壟斷政策在WTO中處于動態發展中，中國要密切跟蹤，積極參與，以使中國的立法與WTO規則接軌。

WTO基本原則體現了打破壟斷的精神，一些規則直接涉及到反壟斷，WTO的原則與這些規則需要其成員方通過反壟斷性質立法來加以實施。WTO基本原則，即非歧視原則（最惠國待遇和國民待遇原則）、透明度和程序公正原則體現了自由公平競爭，為中國反壟斷法的發展樹立了基本準則。WTO的逐步自由化原則和特殊與差別待遇原則也給中國這樣的發展中成員在實施反壟斷規則上更多的靈活性。WTO規則對壟斷的限制不僅反映在其基本原則中，還散見在相關條款中，如GATT、GATS第8條，TRIPS第8條和第40條，TRIMs第9條，TBT第8條，反傾銷協議第3條第5款，保障措施協議第11條等若干條款。盡管WTO中沒有專門系統的反壟斷規則，但中國為了履行加入WTO承諾（如中國加入工作組報告書 217、286條體現WTO反壟斷方面規定），在現實執法中和未來反壟斷法制定上都需要嚴格遵守WTO規則。

中國需要構建反壟斷法體系

中國需要建立一個具有系統性、權威性和可操作性的反壟斷法體系，以解決中國反壟斷方面法律存在的問題。目前反壟斷方面法律都是中國加入WTO前制定，沒有一部專門的反壟斷法，散見在如《反不正當競爭法》（1993年）、《價格法》（1998年）、《招投標法》（2000年）、《電信條例》（2000年）和《禁止地區封鎖的規定》。為建立完整的反壟斷法體系，首先要根據WTO規則，清理現行法律中排除、限制、妨礙公平競爭的歧視性規定，能夠取消的堅決取消，暫不能取消的，應加以限制，逐步縮小適用范圍。其次要整合已有法律，查補立法疏漏，防止一些現實中的限制競爭行為無法查處，如關于聯合抵制和聯合限價等典型的卡特爾行為。對于中國這樣的經濟轉型國家，反壟斷法的最大問題是執行問題。因為WTO中一些關于反壟斷的規則需要中國制定相應的國內反壟斷法來落實和保障，同時中國在加入WTO時就削減關稅和非關稅壁壘做出重大承諾，需要制定權威的反壟斷法應對跨國公司壟斷市場的威脅，并且中國未來的反壟斷法不僅要對經營者的壟斷行為進行規制，還要對政府部門濫用權力限制競爭的行為進行規制。中國目前的大部分反壟斷法是國務院各部門發布的部門規章，權威性不夠、約束力不強，為此中國要提高立法層次，加強反壟斷法的效力來應對上述問題。此外，為增強反壟斷法的可操作性，要細化相關規定。現行有關法律內容比較簡單，只籠統禁止壟斷或其他限制競爭行為。至于該行為的概念、定義，行為的具體構成要件，違反法律禁令的后果，具體的處理和懲罰措施等問題，一般未做詳細性規定。沒有關于反壟斷調查程序的詳細規定，使執法機關難以有效、穩健執行。

為完善立法內容，具體來講，反壟斷法需要解決中國特有的問題。對行政性壟斷這種計劃經濟產物的規定必將是中國轉型時期反壟斷法的一大特色。行政性壟斷行為主體是政府及其所屬部門，目的是保護本地區和本部門利益，結果是對市場競爭產生不利影響，手段主要是濫用行政權力、排除或者限制競爭。中國的行政性壟斷主要表現為以行政權力為依托的部門、行業壟斷以及地區封鎖。部門、行業壟斷是指這些實行國家管制或帶有自然壟斷特點的領域和行業利用行政權力并通過市場方式形成壟斷。中國地方保護主義也非常嚴重，劃分銷售市場在中國仍然是合法行為。有些地方政府為阻止外地產品進入本地市場，甚至發布地方性文件，禁止本地企業營銷外地產品，或者對營銷外地產品的經營者隨意沒收或者罰款。盡管WTO規則約束各成員政府行為，而不是規范私有經營行為，但私有壟斷競爭行為常會牽制到政府，特別是中國的行政性壟斷屬于政府行為。如果中國的行政性壟斷得不到有效控制，或政府縱容經濟性壟斷，其他成員方可向WTO爭端解決機構提出控訴。在未來反壟斷法中除應當對包括限制市場準入、強制買賣、強制經營者限制競爭等在內的具體形式行政性壟斷進行規制以外，還應禁止抽象行政性壟斷行為，即禁止政府及其所屬部門濫用行政權力，制定含有排除或者限制競爭內容的規定，妨礙建立和完善全國統一、規范有序的市場體系。

未來的反壟斷法需要妥善處理與其他法律的關系。要做好與相關法律的銜接工作，彌補其他法律的疏漏，細化相關規定。例如，對外貿易法、知識產權方面的法律都有關于反壟斷的規定，但是都比較籠統，操作性差。以知識產權領域的反壟斷問題為例，在知識經濟時代，由于過分保護知識產權，可造成濫用知識產權的壟斷行為。WTO體系中的TRIPS協議只原則性提到對權利人“濫用”知識產權的控制，同時TRIPS第40條對“濫用”的規定并不妨礙成員方立法規定何種具體情形構成知識產權的濫用，成員方在享有充分的立法自主權。但中國目前的相關法律均沒有具體規定何種濫用知識產權行為會被認為是壟斷行為，因而不能有效威懾、制止掌握知識產權的跨國公司的壟斷行為。未來的反壟斷法應專門規定應予禁止的與知識產權有關的競爭行為，對這種濫用行為進行必要的規范，以保護中國作為發展中國家的利益。

善用規則有助發展

中國需要充分利用WTO規則中適度例外原則和對發展中成員的特殊與差別待遇原則，而不是教條地強調WTO的基本原則，而忽視中國發展的基本關切。首先由于規模經濟發展不夠，企業競爭力低，中國需要保護促進弱小產業，以打破中小企業的壟斷為重點，鼓勵發展規模經濟。中國需要在一定時期內通過反壟斷法促進和保護本國重要產業和特定產業的發展，以發展大企業、大集團為導向，鼓勵適當的并購，同時防止外國競爭者進入本國市場后形成壟斷，而不是完全按照國民待遇對競爭實力相差懸殊的本國與國外企業“一視同仁”。其次，由于中國正在進行有步驟的國有企業改革，要妥善處理制定反壟斷法與國有企業改革的關系。電力、電信、郵政、民航、鐵路等傳統上的自然壟斷行業，隨著科技的高速發展，喪失了其自然壟斷的基礎，不應再豁免適用反壟斷法。中國近年來對壟斷行業進行的引入競爭改革，為反壟斷法對這些壟斷行業進行規制提供有利條件。但鑒于中國的發展水平，在引入競爭機制，放松管制的同時，未來的反壟斷法應對目前仍然需要采取國家管制或者政府壟斷的行業或者部門在反壟斷法中做出適用除外的規定。

反壟斷規則在WTO體制下“艱難”進展，中國應積極參與WTO反壟斷規則制定，維護自身利益和發展關切，同時為國內立法提供借鑒指導。為建立全球統一市場，WTO不僅關注削減成員方設置的關稅和非關稅等貿易壁壘，也從未停止過努力在WTO體制下引入競爭政策以消除壟斷對貿易自由化的危害。WTO在1996年新加坡第二屆部長級會議上決定成立貿易和競爭政策相互關系工作組，以研究成員方提出的問題。2001年第四屆部長級會議通過的《多哈部長宣言》進一步確認建立一個多邊框架來加強競爭政策對國際貿易和發展的貢獻的必要性，同意就核心原則、惡性卡特爾、自愿合作方式、通過能力建設逐步加強發展中國家的競爭機制做進一步澄清。2003年9月坎昆會談失敗，沒有在第五屆部長級會議就談判方式取得一致。WTO總理事會2004年8月1日通過的《多哈工作計劃》決定在多哈回合期間，不針對這些問題（貿易與投資關系、貿易與競爭相互關系及政府采購透明度）中的任何一個開展旨在進行談判的工作，從此反壟斷方面規則的談判在WTO中進入了“冷凍期”。目前WTO中的相關反壟斷規則只對政府限制性貿易措施進行規制，而不涉及除傾銷之外的企業不公平競爭行為。可以想象，如果不能有效規范壟斷行為，即使所有的關稅和非關稅壁壘都被消除，通過多邊談判而開放的國際市場會因企業壟斷行為而被“重新關閉”，使WTO為貿易自由化所付出的努力受到嚴重損害。因此不能規范壟斷行為的WTO是不完善的，中國不要因WTO反壟斷談判出現的暫時問題而放松或是停止對反壟斷規則的研究。中國需要根據WTO的原則和現有規則研究自己的反壟斷立法以期積極參與未來的談判，而不是因國內沒有相關的立法而對未來的多邊談判持消極態度，甚至有阻止談判進展的傾向。因為規則的最大受益者永遠是規則的制定者而不是被動接受者。中國反壟斷法必將是符合中國目前經濟轉型的特點，隨著中國經濟的高速發展、市場體制的完善，中國的反壟斷法會處于動態的發展中，需要同時密切跟蹤WTO中反壟斷政策的進展，保持與其進展方向的一致性，可以減少中國的立法成本。

以促進經濟發展和深化體制改革。盡管競爭是市場經濟靈魂，是推動經濟發展根本動力，但競爭發展到一定階段，會促生生產集中，從而形成壟斷，排斥競爭，而市場經濟機制的失控就要用法的手段來調整。中國反壟斷方面立法存在的問題帶有很強的計劃經濟痕跡，深刻表明中國體制改革尚不到位，需要根據WTO規則制定新的反壟斷法。中國反壟斷立法也不可能一蹴而就，要符合經濟發展水平，適應中國向市場經濟轉型時期的特定國情，并且反競爭規則在WTO中也處于不斷發展的過程中，需要中國積極參與規則制定，不斷借鑒來進一步完善中國的反壟斷立法。