各種力量之間的一次較量

錢文榮

今年是聯合國歷史上最不平靜的一年，年初以來，在聯合國內圍繞著聯合國改革問題已舉行了多次大會辯論，其激烈程度前所未有，但迄今依然意見紛紜，莫衷一是。這種激烈的辯論預計也將繼續出現在9月14日至16日召開的聯合國會員國首腦會議和新一屆聯合國大會上。這是因為今年討論的改革不同于以往歷次改革，它不僅僅是提高聯合國效率和增加安理會成員國數量的問題，也不僅涉及每個國家的切身利益，而是關系到新世紀內建立什么樣國際新秩序和聯合國結構力量重組的根本性問題，也就是關系到聯合國的前途問題。因此，在這樣重大問題上產生激烈辯論甚至斗爭是很自然的，這是全球各種力量在聯合國內的一場大較量。

聯合國需要改革，這是自冷戰結束以來整個國際社會的共同呼聲，也是聯合國全體會員國的一致共識。這是因為聯合國成立60年來，世界發生了翻天覆地的變化。今天的國際形勢與1945年聯合國成立時已迥然不同，幾乎是兩個世界。今天世界面臨的威脅除了傳統安全問題，還面臨著許多新的威脅。同時，我們還面臨的另一個現實是，雖然聯合國掙脫了冷戰的枷鎖，換來的卻是由于國際力量對比嚴重失衡導致超級大國肆無忌憚地推行單邊主義，一再把聯合國邊緣化。尤其是伊拉克戰爭動搖了聯合國體制和二次大戰后確立的以《聯合國憲章》為基礎的國際秩序，集體安全體制和各國主權平等、不干涉內政等原則受到嚴重挑戰。正如安南秘書長所說：“(聯合國)這個國際體制處于危機之中”，這正是表明聯合國需要改革的基本原因和迫切性。

然而，在改革究竟要達到什么目的和如何改革的問題上卻眾說紛紜，南轅北轍。我們從以下幾個主要問題上的分歧就可以更清楚地了解到這次改革的實質和維和爭論得如此激烈。

關于當前世界面臨的主要威脅

這一問題是確定改革方向和改革重點的前提，也是決定建立什么樣的國際新秩序的前提。安南在2003年9月初的一次記者招待會上說，在聯合國會員國之間對于什么是當前世界面臨的主要威脅的看法是“尖銳分裂的”。他說：“有些國家把威脅主要集中在恐怖主義和大規模殺傷性武器的擴散上，然而，在全球范圍內，許多人認為貧窮、被剝奪權利和內戰是他們最優先考慮的問題。”為了調和各方不同意見，安南在他的《改革報告》中將當前世界面臨的主要威脅歸納為6組，即經濟和社會威脅(包括貧窮、傳染病及環境退化)；國家間沖突；國內沖突(包括內戰、種族滅絕和其他大規模暴行)；核武器、放射性武器、化學和生物武器s恐怖主義跨國有組織犯罪。但是，仍然沒有解決在聯合國改革重點問題上的分歧。

廣大發展中國家認為他們面臨的最大威脅是貧困、疾病和不發達，強調應該把發展問題置于改革的優先地位。有些發展中國家在聯合國大會上批評安南秘書長在他的改革報告中仍沒有對發展問題給予足夠重視，認為他還是把重點放在西方國家尤其是美國最關心的防止大規模殺傷性武器、反恐和人道主義干預上，提出的解決辦法又大多數是冷戰結束以來美國等西方國家宣揚和實施的那些主張和辦法。這些主張和辦法的實質是要建立以美國為主導的國際新秩序。

關于恐怖主義等非傳統安全問題近年來確實越來越突出，應予以充分重視和加強應對措施。但是，從全球安全形勢來說，特別是對于廣大發展中國家來說，霸權主義、強權政治和不公正、不合理的國際政治經濟秩序才是當前世界面臨的各種威脅的最主要根源。當前某些國家出現政治動亂和所謂“顏色革命”是外國勢力插手和干預的結果。這也應該是對國際和平與安全的一種威脅。但是，這種威脅在安南秘書長的改革報告中壓根兒沒有提及，置若罔聞，相反地，他在各種威脅“相互關聯”的借口下，似是而非地說什么“富國可以受到窮國所遭到的威脅，強國可以受到弱國的威脅”，簡直就是主次不分、本末倒置。

涉及國際秩序的幾個問題

直接涉及國際秩序的爭論問題包括把所謂“保護的責任”作為“新的規范”、使用武力、防止大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義定義和建立小規模的人權理事會以代替現在的人權委員會等。

主張把所謂“保護的責任”作為“新的規范”是在安南的改革報告中提出的。《報告》說“如果一國當局不能或不愿保護本國公民，那么這一責任就落在國際社會肩上。”這個主張顯然是與《聯合國憲章》所確立的不干涉原則相抵觸，因而立即遭到大多數發展中國家的質疑和反對。

更值得注意的是，為了沖破《聯合國憲章》的束縛，“干預和國家主權國際委員會”的報告提出了“不干預原則要服從國際保護責任”，并強調能夠負起保護責任的只有那些“負責任的”、有實力的國家，這當然是指美國為首的西方大國。按照這種觀點，若安南改革報告提出的把集體保護的責任作為新的國際規范獲得通過，美國為首的西方大國將如同拿到了尚方寶劍一般，可以合法地為實現他們自己的戰略目標而進行所謂的國際干預，同時也使他們可以利用這條“新的規范”更容易迫使聯合國批準他們的干預。受害的是眾多弱小國家。西方列強尤其是美國是決不會允許別國對他們干預的。

在國際干預問題上人們最擔心的就是使用武力問題。安南《報告》根據名人小組的建議提出了使用武力五條正當性的基本標準，即“威脅的嚴重性”、“正當的目的”、“萬不得已的辦法”、“相稱的手段”和“權衡后果”，同時規定了必須由安理會授權。這五條標準同樣來源于上述“干預和國家主權國際委員會”的報告，只是略作修改而已。該委員會在提出六條標準(即合理授權、正當的理由、正確的意圖、最后手段、相稱的手段和合理的前景)的同時，強調，(1)“推翻一個國家的政權這類行為不是合法的目標”；(2)使用武力必須是真正為了人類之事業，有正當的目的，而不是任何一個國家為了一國的私利，僅憑自己的判斷和理由可以擅自進行干預。然而，安南的改革報告中不但沒有提及它們，反而把《聯合國憲章》第51條關于自衛的原則做了新的寬泛的解釋，認為無論是對緊迫威脅或非緊迫威脅均可以使用武力。這等于是為布什的“先發制人”頒發了許可證。

美國對安南提出的五條標準表示完全贊同，但拒絕了必須由安理會授權的規定，認為這將損害美國行動自由的主權。由此可見，雖然確立這五條標準的意圖是可能要對單邊主義起到一定的制約作用，但實際上并不能制止超級大國的單邊主義行動，相反，還可能被它利用來限制其他國家為維護國家主權、獨立和安全而采取必要的行動。其原因就在于當今國際力量對比嚴重失衡，缺乏足以制衡超級大國的力量。因此，不少發展中國家認為，這五條標準實際上降低了使用武力的門

檻，為發達國家干涉他國內政敞開了大門。

大規模殺傷性武器的擴散無疑是對國際和平與安全的主要威脅之一，聯合國和整個國際社會應該和必須采取有力措施予以制止。這一點是沒有爭議的。但是，一些發展中國家認為應該把核裁軍置于更重要的地位，并指出美國的核霸權政策和在核擴散問題上的雙重標準是造成大規模殺傷性武器擴散的主要原因。

關于恐怖主義的定義問題，是多年來在聯合國內分歧最大、爭論最激烈的問題之一，始終沒有取得一致。主要分歧是是否應該把反對外國占領的斗爭與恐怖主義區別開來、要不要提及國家恐怖主義和要不要反對反恐斗爭中的雙重標準。

印度尼西亞駐聯合國的代表認為：“任何一個無視殖民主義和外國占領下的人民的合法斗爭的恐怖主義定義都是不能成立的。”埃及代表強調：反恐應包括保護被外國占領下的人民，反對占領國對他們采用恐怖主義和鎮壓措施，并且認為恐怖主義定義中所說的平民不應包括那些鎮壓和占領他國的武裝人員。恐怖主義的根源應包括外國占領、剝奪民族自決權以及政治和經濟的不公正。敘利亞代表主張：“恐怖主義定義必須包括國家恐怖主義。”

然而，美國代表堅決反對把國家恐怖主義納入恐怖主義定義中。令人驚訝的是，安南秘書長竟然在他的《報告》和文章中也要求大家不要再就國家恐怖主義問題爭論不休，說什么“應該把它放在一邊”。關于成立一個規模較小的常設人權理事會，以代替現在由53個成員國組成的人權委員會的建議也是在安南秘書長的改革報告中提出的。他建議這個新的人權理事會成員“由大會出席并參加表決的會員三分之二多數直接選舉。”“當選的理事會成員應承諾尊重最高的人權標準。”事實上這是代表了美國的意圖，所以立即受到美國的贊賞和支持。

現在的聯合國人權委員會確實需要改革。這也是廣大發展中國家的強烈愿望。問題是如何改?改什么?人權會本應對促進和保護人權作出貢獻。但事實并非如此。美國等某些發達國家總是把自己裝扮成“人權法官”，利用國別議題，打壓廣大發展中國家，把人權會變成了它們“審判”發展中國家的“公審大會”。冷戰結束后，人權會通過的100多項國別決議，幾乎全都是針對發展中國家的。實際上，“人權衛士”們真正關心的并不是發展中國家人權狀況的改善。他們的真正目的是，打著“人權”旗號謀取政治私利，在世界推行自己的政治制度、“民主”模式和價值觀，打壓那些敢于堅持獨立自主走自己發展道路的國家。這種狀況確實不能再

聯合國總部大樓繼續下去了。因此，要改革的首先是應該研究國別議題存在的必要性和改進方式，以消除發展中國家繼續成為被打壓的惡劣現象，而不是像安南改革報告中建議的那樣進一步把人權機制變成美國等少數西方列強推行人權霸權的工具。

關于安理會的改革

眾所周知，如今在這個問題上的斗爭尤為激烈。這是因為安理會改革關系到聯合國內的國際格局重組問題。在聯合國的六大機構中，安理會雖然規模最小，只有15個成員，但權力最大。聯合國其他五個機構做出的決議均無強制性執行的效力，惟獨安理會的決議全體聯合國會員都必須執行，若有不執行者，安理會有權對其采取懲罰措施。尤其是其中有5個擁有否決權的常任理事國的權力更大，當然它們對維護國際和平與安全的責任也更大。參與安理會的活動意味著對重大國際事務擁有更大的發言權，誰擔任安理會常任理事國更是標志著它在國際社會上確立了被公認的大國地位。因此，安理會組成的擴大不是簡單地增加理事國數量問題，而是權力再分配問題。這就安理會改革難度極大的癥結所在。

目前的分歧主要在三個方面，即要不要設定時限、安理會擴大要不要增加新的常任理事國或準常任理事國及其條件和產生辦法。

時限問題是安南一手造成的。他在今年3月提出的改革報告中要求在9月份以前先解決安理會擴大問題。于是，日本、德國、巴西和印度四國聯盟認為這是最佳時機，于7月6日正式向聯合國大會提出了安理會擴大框架決議案，要求增加6個常任理事國和4個非常任理事國，新常任理事國應與現任常任理事國同等權利，但否決權問題可留待15年后重新審議解決，在此之前新常任理事國不行使否決權。原先他們希望在7月份內獲得大會通過，因得不到廣泛支持，一再推遲，后又寄希望于非洲聯盟能夠與其合作，搞出一個統一的擴大方案，不料遭到非盟拒絕，因此至今未敢要求大會進行表決。

安理會改革是否要規定是時限。中國、意大利、巴基斯坦、韓國等須許多國家以及美國都認為既然安理會改革是一個嚴肅的政治問題，又存在嚴重分歧，應該經過廣泛的協商一致來解決，若強行表決，勢必導致聯合國內的分裂，將更不利于聯合國在維護國際和平與安全方面發揮作用。由意大利、韓國、墨西哥、巴基斯坦等為首的咖啡俱樂部成員4月11日在紐約舉行了一個以“團結起來，協商一致”為主體的會議，參加者多達119個國家，反對安南設定時限。遺憾的是，安南秘書長雖然看到9月首腦會議之前不可能解決安理會擴大問題，但還不死心，最近又提出希望在年底前解決。

在《聯合國憲章》中只有關于非常任理事國當選資格的規定，而沒有關于新常任理事國或準常任理事國的當選資格的規定。因此，按理在討論擴大問題時首先應該確定“入常”的條件和產生辦法，但是四國聯盟的方案中恰哈回避了這兩個關鍵問題，不但回避了“人常”條件，而且繞開了歷來在產生非常任理事國時遵循地區均衡和地區推薦原則，提出由聯合國大會直接選舉。這是因為這四國在本地區都有強烈的反對者。尤其是日本，據美國報紙最近在亞洲所作的調查，50％以上被調查者反對日本“入常”，在韓國反對者達63％。像日本這樣—個在本地區得不到大多數人支持的國家怎么有資格成為安理會常任理事國呢?因此，包括美國在內的一些國家強調應該首先討論確定新常任理事國或準常任理事國當選資格和產生辦法，在這兩個問題沒有確定之前直接提出和討論增加常任理事國或準常任理事國的方案，并試圖要求表決，是不合適的，是對聯合國改革這樣重大問題圾不負責任的。亞洲有的國家還對安南報告中只提“在財政、軍事和外交方面對聯合國貢獻最大的國家”“人常”，不提政治標準的做法提出質疑。韓國總統盧武鉉5月9日在莫斯科會見安南時強調：“應當以對世界和平所做貢獻和是否具有道德合法性作為評判有的國家能否成為安理會常任理事國的標準。”這就是政治標準，是討論安理會改革時應該優先考慮和確定的準則。

上述一系列重大問題上的激烈爭論充分表明，在聯合國內人們對于改革究竟要達到什么目的存在深刻的分歧。美國認為，聯合國及其安理會已沒有能力對美國及其盟友面臨的主要威脅做出決定，因此，必須通過改革“尋求新的準則，重新塑造聯合國，使之成為(美國主宰下的)國際秩序的一個更有效的保護者。”

但是，大多數會員國特別是廣大發展中國家主張，改革應有助于促進聯合國的民主化，擺脫霸權主義和強權政治的控制和操縱，致力于建立一個以聯合國為中心的平等、公正和合理的國際新秩序。然而，在今天國際力量對比嚴重失衡的情況下，要做到這一點是非常困難的。正如聯合國改革高級別名人小組成員，澳大利亞前外長埃文思所指出的，今天只要有一兩個強國不愿意接受任何國際組織和制度的約束，聯合國就難以進行合理的改革。

由此可見，聯合國改革的道路將是漫長的、艱難的和曲折的。即將舉行的首腦會議可能會通過一個改革方案，那只是各種力量經過激烈爭論后妥協的結果，前面列舉的一些根本性問題上的分歧不會消失，安理會改革問題很可能還要拖下去，安南秘書長希望在今年底前解決的可能性不大。

(本文責任編輯：卜衛東)