“收”道之難，難于上青天？

眾所周知，2004年是我國在處置德隆系和十數家券商危機，在個人債權收購政策上有重大突破的一年。10月15日，由人民銀行、財政部、中國銀監會、中國證監會聯合制定并發布《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》(以下簡稱《收購意見》)。11月10口，中國信達資產管理公司發布了對遼寧證券個人債權進行收購的公告，昭示著我國對風險金融機構個人債權收購的正式啟動。2005年1月28日，上述四部門又發布《個人債權及客戶證券交易結算資金收購實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)。依此，我國在處理停業整頓、托管經營、被撤銷金融機構中的個人債權及客戶證券交易結算資金問題上，實行依法清償、適當收購的新標準，它對于維護金融體系的穩定和安全，提高投資者風險意識，建立市場紀律約束機制，防范道德風險，具有十分深遠的意義。但是，回顧并審視我國近一年來對問題券商和城市信用社的個人債權收購處置實踐，情況卻不容樂觀，期間暴露的一些問題值得我們關注并加以完善，個人債權收購之路“路漫漫而修遠”。

“收”道之難

一難，個人債權和機構債權難以甄別。一方面有個人以機構名義對金融機構形成的債權，如私款公存、住房基金、社保基金、扶貧基金和在一些券商的誤導下，部分個人投資者為委托理財和投資國債方便，將個人資金用機構客戶名義開戶，據悉僅南方、漢唐、大鵬三家券商這類敏感類債務就達20．1億元，涉及人數逾萬人。另一方面又有機構以個人名義對金融機構形成的債權，如公款私存和大型機構以個人的名義進行委托理財，還有國家資產個人形式進入等。有些機構投資者或者不具備委托理財資格，或者為了規避監管，將機構資金以個人名義投入股市和國債市場，這部分債權的規模較大，如果確認失實，會引起其他機構的不滿，引發道德風險。

二難，機構債權轉為個人債權以騙取收購資金難以防范。主要手段有：一是將機構持有的金融機構發行的可流通轉讓的債權憑證轉為個人持有，采取個人從機構打折收購的方式將機構債權轉化為個人債權，獲得全額清償，騙取收購資金。二是通過債權收購轉讓或司法程序將機構債權轉化為個人債權。最為典型的是：個人以低價收購某機構債權人對被處置機構的債權；或提供虛假的債權轉讓契約，個人受讓取得機構債權；或個人采取向法院起訴或向仲裁機構申請仲裁的方式，合法將機構債權讓渡到個人名下。三是內外勾結將機構債權轉為個人債權。典型的表現是機構債權人編造虛假歸還個人欠款的協議，在被處置金融機構內部人員的配合下，偽造現金取款同時又存款的事實，將機構債權轉為個人債權，利用個人債權優先償付的政策變相地使機構債權獲得清償。

三難，個人以機構名義形成的債權一律不予收購的政策難以順利執行。該政策在實踐中受到司法機關的嚴峻挑戰。如南方證券天津市機構債權人問題，機構債權人向法院訴訟，請求法院確認為個人債權人。經法院確認，南方證券在天津的營業部部分機構債權被確認為個人債權，分歸173位個人債權人所有，涉及金額達6640萬元。類似該案的司法干預一旦引發多米諾骨牌效應，勢必會對目前的個人債權收購帶來重大影響。

四難，債權確認數額的定量之難。一是高息的扣除問題。如個人債權收購時，個人儲蓄存款以金融機構公告處置日的賬面余額扣除高息后的余額作為確認金額。但有的存款自開戶以來已經多次更名，其間還發生多次取款。此時在計算扣除高息時，是從初始開戶時計算高息，還是從變更為實際債權申報人時計算高息? 《收購意見》和《實施辦法》對此不明確。二是賬面本金確定問題。例如，只收購本金的其他債權以公告處置日的賬面本金為準，如果一筆債權發生后，從未支取，則可以將投資者投入的本金作為賬面本金；若中途發生過取款，則取走部份是確定為利息還是本金。上述問題因無明確規定，在操作中做法難以統一。

五難，甄別確認小組到位難。甄別確認小組作為臨時性的聯合組織，缺乏合法的法律主體資格，法律地位難確立。其組成人員從監管機構、人民銀行、地方政府等十幾家單位抽調，有的仍在原單位負責具體工作，甄別確認工作難以在時間和精力上得到充分保障。經費落實也難，申請其辦公設備、辦公經費的程序多、耗時長，難有有效及時的保障，在一定程度上降低了辦公效率。

六難，地方政府籌集收購資金難。《收購意見》規定，收購其他個人債權的資金由中央政府負責90％，其余10％由金融機構總部、分支機構、營業網點所在地省級政府分別負責籌集。目前正是地方政府承擔的10％資金出現了很多互相推諉的現象。部分地方政府由寸：地方財力所限，無力負擔動輒數以億計的資金負擔。盡管《收購意見》有規定，地方財力確有困難，可向人民銀行申請再貸款解決，如地方政府不能按期如數償還借款，由中央財政從地方的轉移支付資金或稅收返還中扣回欠款。在某些地方，地方財政確實難以承擔，地方政府也并不想向央行借款，加之現行借款審批程序復雜，費事費力，導致部分地方收購資金難以及時到位。

七難，收購資金管理之難。一是承貸主體管理收購資金的問題。《收購意見》規定，在存款保險制度未建立之前，收購資金由人民銀行再貸款墊付，承貸主體由人民銀行和監管部門協商確定。通常是指定一家商業銀行，托管機構或清算組作為承貸主體。個人債權收購資金體現為承貸主體對中央銀行的負債，但實質上是用再貸款置換被處置金融機構的個人債權，將被處置金融機構對個人的債務轉換為對中央銀行的負債。這種方式存在明顯不足：承貸主體法律上不承擔歸還貸款責任；托管業務與自身的經營無關，在管理上缺乏主動性；虛增承貸主體的資金來源，不能真實反映資金的借貸關系。二是債權的受讓權問題。依《收購意見》，人民銀行墊付再貸款后由監管部門行使該債權的受讓權，實現債權賴于被處置金融機構的清算財產，不足部分由將來建立的存款保險基金和證券投資者保護基金償還。由于監管部門既不是收購資金提供者，也不是承貸人，由其作為債權受讓人在法律上和再貸款合同實踐中存在諸多問題。

八難，中央銀行再貸款發放與個人債權甄別確認難以銜接。被處置金融機構法人和分支機構所在地政府，應負責成立相應的個人債權甄別確認小組，甄別確認小組是在各地政府領導下，包括地方紀檢、檢察、公安、財政、審計等有關部門和機構的人員。實踐中，確認小組往往與托管組、清算組而不是被處置機構管理層直接接觸，一些甄別確認的數據，往往要經過好幾個環節。加之各地機構自身情況有所差別，導致甄別進程很不一致。央行方面，在工作程序上不希望甄別一次發放一筆再貸款，希望一家機構(含法人和分支機構)能一次性解決，由此造成二者在銜接上出現很多問題。如近期德龍旗下德恒、恒信、中富三券商個人債權償付方案難產，其中央行再貸款沒有按期到位是一重要因素。

破解難題

回顧我國個人債權收購制度，在歷史上，我國在處置問題金融機構市場退出時實行單方無條件埋單政策，國家為此付出了沉重的代價——近十年來，為金融體制改革和化解各類金融風險，僅央行再貸款就高達人民幣一萬億元。與以往相比，應該說，打折收購這種新的風險處理和分擔機制無疑具有先進性，其中融合了世界發達國家先進的市場化處置理念、處置手段和處置經驗。但為什么在我國有點“水土不服”，會在收購處置實踐中出現諸多的難題呢?

筆者認為，從根本上說，個人債權收購的諸多難題源于我國問題金融機構的市場退出存在明顯的任意性，本身規范化程度遠遠不夠，收購制度安排不盡合理，加上相關配套法律有待完善，造成投資者利益保護還缺乏有效的長期的規范體系。我國對問題券商和城市信用社風險處置的實踐，沿用了過去金融行業主管部門以政策為導向的危機處理機制，市場退出的方案具有明顯的政策性導向，應急性、隨意性強，權威性、穩定性弱，多屬于權宜之計。如為達到社會穩定的目的，采用機構投資者和個人投資者區別對待的“分類處置”的原則，個人債權優先受償，國家對于機構債權則一般不予處理。但依民法原理，無論是機構債權還是個人債權，債權本身是沒有優劣區別的，這是債權平等原則的應然之義。況且，嚴格區分機構債權和個人債權可能會違反政策設計者的良好的初衷，引發道德風險，造成在個人債權收購上問題叢生。法律因素方面，我國尚未建立與風險處置和金融機構市場退出相關的較為完整的法律體系，缺乏像《托管法》、《存款保險法》、《資產證券化法》、《金融機構接管條例》、《金融機構破產條例》等重要的民商事法律，現行有關規定還缺乏可操作性。即便是《收購意見》，還缺乏相關實施細則，其政策指向功能明顯強于法律指導功能，還有待法律化的提升和重鑄。因此，要破除“收”道之難的難題，藥方須從根本人手，兩手抓，兩手硬：一手促成個人債權收購政策全方位的法律化；一手建立并完善長效的風險補償機制。

首先，應賦予《收購意見》必要的法律效力并加以完善。在2004年南方證券被行政接管過程中，有部分投資者和法律界人士對《收購意見》的法律效力提出質疑。如前所述，當前個人債權收購是以政策為導向的危機處理暫行機制。《收購意見》在具備政策效力的同時，是否具備法律效力，這一問題一直存在爭議。法律界部分人士認為，《收購意見》不具備法律效力，原因在于其不滿足我國《立法法》關于法律創設的規定，僅僅具備政策效力，而政策效力是不能作為司法審判依據的。為避免無謂的法律效力之爭，可將其上升為行政法規或行政規章，即以國務院令或國務院部門首長令的立法形式予以頒布實施。進一步完善《收購意見》和《實施辦法》，如國家有關部門應盡快統一規范個人債權甄別、確認程序，包括申報、調查取證(含查閱有關賬戶、向債權人問訊等)、甄別確認小組的審查程序等；對于敏感類債權，可采取“單獨登記，區別對待，酌情解決”的辦法；保持收購政策的連續性和統一性等。

其次，積極推動問題金融機構個人債權的市場化法律化收購。個人債權收購法律化的核心是法律化的收購和市場化的收購，即收購在現行法律框架下，合法合理，按市場規律進行處理。如個人債權甄別可以更透明，而透明的環境可以極大地杜絕金融腐敗的滋生，防止機構債權人的尋租行為。又如，機構債權和個人債權實行“一刀切”引發社會矛盾的問題，可否充分考慮債權收購的實際情況，從債權的本質和資金的來源去實現認定上的突破。對于因大額委托理財形成的機構債權，由于資金是由個人共同集資而成的，資金量大且涉及人員多。若“一刀切”，對個人投資者不太公平，亦不利于當地的社會穩定。倘若有充分證據證明以機構名義開戶的資金屬于個人，可否變通給予個人債權收購對待。對于個人債權，反之亦然。這樣認定也并不違反《收購意見》的原旨——只要能判斷真實性，就能較有效地避免道德風險，還可較好地解決社會矛盾，實現社會穩定。另外，在再貸款收購資金的管理和回收方面，承貸主體用人民銀行再貸款資金支付個人債權收購款，在法律上實際上是一種受托關系，理應由人民銀行行使該債權的受讓權，不應是監管部門。承貸主體支付收購款后，將個人債權收購確認函交付人民銀行，并相應調減再貸款金額。人民銀行收到個人債權收購確認函后，沖減對承貸主體的再貸款金額，同時向被處置金融機構主張債權，參與清算財產的分配。

最后，盡快建立我國風險補償長效機制，實現援助資金多樣化。風險補償基金是發達國家應對金融市場經營風險的重要手段，發揮著穩定市場的作用。從長遠看，盡快在我國確立存款保險制度、證券投資者保護制度和客戶資產獨立管理制度，可以最大限度降低金融機構經營失敗的社會成本，增強投資者風險意識。如存款保險制度、證券投資者保護制度實行最高額賠付，其超限額部分由個人債權人參加金融機構破產財產清償，逐步從國家行政救濟方式向市場制度補償和司法救濟方式過渡，大力推行和監督客戶交易結算資金第三方存管，以有效避免券商挪用客戶資金。要逐步與國際通行做法接軌，開辟多樣化的援助資金，包括發行次級債券、特別國債籌集資金，由原有股東增資或引入新股東出資，中央銀行采取再貼現、有擔保的再貸款間接提供救助資金等手段。援助資金的多樣化也有利于損失的分擔，并對各方的責任予以明確和制約，將有效避免對貨幣政策的負面影響。令人欣慰的是，我國在風險補償機制的推進上進展較快。《證券法》修訂草案5月已提交第十屆全國人大常委會第十五次會議審議，草案最大的亮點是提出國家將設立證券投資者保護基金。草案“第一章總則”增加規定：“為了保護投資者的合法權益，維護證券市場秩序，國家設立證券投資者保護基金。證券投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其征集、管理和使用的具體辦法由國務院制定”。由中國證監會牽頭制定的《證券投資保護基金管理辦法》已于2005年7月1日頒布施行，中國證券投資保護基金有限責任公司9月29日業已成立。證監會還同時加快建立期貨市場投資者保障基金、研究建立基金管理公司風險準備金制度。《保險保障基金管理辦法》已經發布施行。另悉人民銀行牽頭的“存款保險制度設計方案”也順利獲得國務院原則性批準，目前正由央行具體組織實施。央行制定的《存款保險條例》已提交國務院法制辦，待國務院依法定程序審查修改表決后，可望在年內予以頒布施行，屆時我國存款保險制度將邁出實質性一步。

可以預想，隨著我國以風險補償為核心的民事賠償制度的完善和相關措施的出臺，個人債權收購將逐步走向市場化、法律化的軌道，“收”道的難題必將一一破解，這對我國金融風險處置機制的完善必將帶來深遠的影響。