完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的探索

法律監(jiān)督是人民檢察院的基本職能，但由于現(xiàn)行法律的某些規(guī)定不夠合理甚至還缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中的監(jiān)督作用遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。對(duì)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督工作中存在的困難進(jìn)行研究，并努力尋找恰當(dāng)?shù)慕鉀Q措施，是本文的寫作目的所在。

檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)起到了重要的作用。然而，由于多種因素特別是現(xiàn)行法律規(guī)定的不完備，檢察院的監(jiān)督功能在實(shí)際運(yùn)作中十分艱難，遠(yuǎn)未發(fā)揮出其應(yīng)有的功用。修改有關(guān)法律規(guī)定，制定辦案細(xì)則，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，是當(dāng)前司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、加強(qiáng)立案監(jiān)督

《刑事訴訟法》第87條規(guī)定是檢察院針對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)，對(duì)立案活動(dòng)作出了原則性的規(guī)定。然而，在司法實(shí)踐中，這一原則規(guī)定由于缺乏法律保障而使得檢察院的監(jiān)督功能大打折扣。87條沒有明文規(guī)定公安機(jī)關(guān)不按檢察院的要求去做，會(huì)產(chǎn)生怎樣的法律后果，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法或不恰當(dāng)行使立案權(quán)的偵查機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的制約權(quán)。由于現(xiàn)行刑事司法體制并未肯定檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察院僅僅采用向公安機(jī)關(guān)發(fā)布說明不立案的理由通知書、糾正違法通知書和通過有關(guān)部門協(xié)調(diào)的措施，往往不能實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的有效性。

筆者以為，可以對(duì)現(xiàn)行刑訴法的立案監(jiān)督規(guī)定進(jìn)行以下完善：

1、確立對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后經(jīng)過偵查，不符合撤銷案件條件而隨意撤銷案件的行為的監(jiān)督，防止公安機(jī)關(guān)為應(yīng)付立案而實(shí)質(zhì)上走“過場(chǎng)”的情形發(fā)生。

2、明確依法有權(quán)直接立案的機(jī)關(guān)在接受控告、舉報(bào)和報(bào)案后，應(yīng)當(dāng)將這一情況和此后審查確定的結(jié)果立即報(bào)送人民檢察院相應(yīng)的機(jī)構(gòu)備查，凡是公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣鶓?yīng)將案件處理結(jié)果及理由及時(shí)告知檢察院，對(duì)于公安機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由并在接到檢察機(jī)關(guān)立案通知后仍然不立案的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)將這一情況報(bào)告上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)通知同級(jí)公安機(jī)關(guān)責(zé)令原公安機(jī)關(guān)對(duì)該案件立案?jìng)刹椤?/p>

3、明確強(qiáng)制性懲罰措施。檢察院可以建議公安機(jī)關(guān)對(duì)不依法立案或違法辦案的責(zé)任人予以相應(yīng)的懲處；檢察院發(fā)現(xiàn)偵查人員有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹椴⒆肪科湫淌仑?zé)任。

4、擴(kuò)大立案監(jiān)督范圍。將公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的行為列入立案監(jiān)督的范圍，將檢察機(jī)關(guān)和人民法院的刑事立案權(quán)納入立案監(jiān)督對(duì)象，這樣刑事立案監(jiān)督才更全面、科學(xué)、和完整。

二、強(qiáng)化偵查監(jiān)督

刑訴法及其司法解釋對(duì)偵查監(jiān)督的范圍、內(nèi)容等實(shí)體性規(guī)定雖然比較明確，但對(duì)相應(yīng)的程序性規(guī)定卻并不全面，由此導(dǎo)致了偵查監(jiān)督工作中存在不少問題：

1、偵查監(jiān)督的滯后性直接影響監(jiān)督的力度。現(xiàn)實(shí)中的偵查監(jiān)督主要是書面審查偵查機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷材料，而偵查活動(dòng)中的違法情況如違法取證等違法情況是不可能由偵查機(jī)關(guān)自覺地將其反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后來向檢察機(jī)關(guān)反映、控告，也大多因?yàn)闀r(shí)間過去了很久，證據(jù)不足而無法查實(shí)。

2、偵查機(jī)關(guān)違規(guī)使用強(qiáng)制措施。有的公安機(jī)關(guān)對(duì)已批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人變更為取保候?qū)弲s不按規(guī)定通知批準(zhǔn)逮捕的人民檢察院，直至案件到了起訴環(huán)節(jié)檢察機(jī)關(guān)才發(fā)現(xiàn)嫌疑人早已變更了強(qiáng)制措施，有的甚至不知去向。有的公安機(jī)關(guān)將取保候?qū)徸鳛橐环N處罰措施，個(gè)別案件取保后甚至沒有進(jìn)行過訊問，沒有繼續(xù)偵查的記錄，實(shí)質(zhì)上是以保代放；更有甚者，干脆隨便找個(gè)借口便將保證金予以沒收。

為了加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，在今后的立法中可注意以下方面：

1、規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有條件地提前介入偵查活動(dòng)。從偵查權(quán)與檢察權(quán)的聯(lián)系上說，檢察權(quán)包含著對(duì)偵查的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，偵查是實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的重要手段。①提前介入制度是檢察機(jī)關(guān)探索的開展偵查監(jiān)督的最有效的方式之一，但由于沒有在立法上得到確認(rèn)，以至工作中隨意性大，什么樣的案件公安機(jī)關(guān)應(yīng)通知檢察機(jī)關(guān)提前介入，如何選擇提前介入時(shí)機(jī)，偵查機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)各自應(yīng)承擔(dān)什么樣的職責(zé)和義務(wù)等，均沒有可操作性的規(guī)定，這顯然不利于對(duì)偵查機(jī)關(guān)的及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2、加強(qiáng)對(duì)變更、撤銷強(qiáng)制措施的監(jiān)督，依法糾正濫用和隨意變更、撤銷強(qiáng)制措施的行為。依法享有決定或者批準(zhǔn)采取限制人身自由的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在作出決定的同時(shí)，將這一情況報(bào)送人民檢察院的相應(yīng)督察機(jī)構(gòu)備查。

三、完善審判監(jiān)督

(一)審判監(jiān)督中存在的主要問題

1、庭后監(jiān)督的規(guī)定不科學(xué)，不利于及時(shí)糾正違法。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院在發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法定的訴訟程序時(shí)，有權(quán)向人民法院提出糾正意見。而對(duì)人民檢察院在何時(shí)行使這一職權(quán)，法律沒有具體限定，人民檢察院認(rèn)為必要的時(shí)候可以隨時(shí)對(duì)人民法院違反法律規(guī)定的訴訟程序的行為提出糾正意見。但在司法實(shí)踐中，人民法院關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法的規(guī)定，對(duì)此卻自行規(guī)定為：“庭審后提出書面糾正意見的，人民法院認(rèn)為正確的，應(yīng)當(dāng)采納。”這實(shí)際上是將人民檢察院的這一法律監(jiān)督權(quán)限定在庭審之后，并且以提出書面意見為條件。

民事訴訟法和行政訴訟法確立的人民檢察院對(duì)審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的原則，僅僅落實(shí)在人民檢察院認(rèn)為已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法定違法情形的時(shí)候，才有權(quán)提起抗訴。這種規(guī)定使大量的訴訟活動(dòng)將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督排除在外，對(duì)于這兩類訴訟中的活動(dòng)，如立案、審判、采用民事或行政強(qiáng)制措施等是否合法，均將法律監(jiān)督排除在外，對(duì)訴訟過程中發(fā)生違反法律規(guī)定的行為無法及時(shí)了解，使其在實(shí)現(xiàn)司法公正和維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施方面的作用不能得到充分發(fā)揮。

2、法檢沖突，民事抗訴困難重重。

(1)檢察機(jī)關(guān)的抗訴應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)法院提起，是民事訴訟中法檢沖突的重要焦點(diǎn)。根據(jù)民事訴訟法第185條的規(guī)定，可以看出，民事訴訟法所確定的抗訴應(yīng)當(dāng)是最高檢察院對(duì)各級(jí)法院提出和上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院提出，而在現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)的抗訴卻是上級(jí)檢察院向與其同級(jí)的法院提起，其直接依據(jù)是最高檢察院于1992年頒布的《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》的第6條，該條中明確地要求上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院已生效裁判的抗訴按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)法院提出，很明顯，檢察機(jī)關(guān)的這一暫行規(guī)定，實(shí)際上將抗訴提起所指向的法院均提高了一個(gè)級(jí)別。由此而使得在此問題上的法檢沖突必然產(chǎn)生。有人認(rèn)為，“……提起抗訴的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出讓步，從而扭轉(zhuǎn)在此問題上法檢僵持的態(tài)勢(shì)?！雹?/p>

(2)民訴法對(duì)檢察機(jī)關(guān)在再審中的任務(wù)和地位未作規(guī)定，導(dǎo)致訴訟中十分尷尬。按照最高人民檢察院《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件再審時(shí)出席法庭的主要任務(wù)有四：一是宣讀抗訴書；二是參加法庭調(diào)查；三是說明抗訴的理由和根據(jù)；四是對(duì)法庭活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。由此而涉及到檢察機(jī)關(guān)在再審中的法律地位及其與法院、當(dāng)事人等的訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法院認(rèn)為，再審中的檢察人員是因?yàn)榭乖V才參加到訴訟程序中來的，既非原告，也非被告，更非任何一方當(dāng)事人的代理人，而是代表檢察機(jī)關(guān)出庭抗訴的人，因此，應(yīng)當(dāng)是抗訴人。而檢察機(jī)關(guān)則是堅(jiān)持再審中的檢察人員為檢察員，并認(rèn)為稱謂之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)在于出庭的檢察人員是積極參與人還是消極抗訴人，有沒有監(jiān)督法庭依法審判的權(quán)力。③由于法檢兩家在稱謂問題上的互不讓步，導(dǎo)致了在再審實(shí)踐中當(dāng)事人席位上擺放著標(biāo)明其訴訟身份的牌子，而身著檢察制服的檢察官面前的席位上卻空空如也的景觀，令坐在那里的檢察官“頗有些名不正言不順的感覺”。④

(二)完善審判監(jiān)督的想法

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為很有必要對(duì)現(xiàn)行的審判監(jiān)督制度予以修改和完善。

1、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力?？梢栽诜缮弦?guī)定各級(jí)人民法院開庭審判，除了必須事先在法定時(shí)間通知同級(jí)人民檢察院外，應(yīng)當(dāng)在法庭設(shè)置法律監(jiān)督席，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律和實(shí)際需要出庭實(shí)施法律監(jiān)督。確立的人民檢察院出庭實(shí)施法律監(jiān)督的檢察官當(dāng)發(fā)現(xiàn)審判活動(dòng)嚴(yán)重違法時(shí)，有權(quán)及時(shí)建議休庭，并在休庭期間提出口頭糾正意見。如果法庭拒絕糾正違法行為，人民檢察院有權(quán)提出書面糾正意見，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出答復(fù)。檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，應(yīng)不受案件性質(zhì)的限制，而根據(jù)案件的社會(huì)影響、情節(jié)等具體情況，自主決定是否參訴，最大限度地保障檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

2、進(jìn)一步細(xì)化、完善審判監(jiān)督的規(guī)定。

(1)將自訴案件和書面審理案件納入審判監(jiān)督的范圍，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過多種渠道了解這類案件的審判活動(dòng)是否合法，避免造成監(jiān)督空白。

(2)加強(qiáng)對(duì)上級(jí)法院不當(dāng)提前介入下級(jí)法院的審判活動(dòng)和下級(jí)法院違反程序向上級(jí)法院提前請(qǐng)示的監(jiān)督，確保兩審終審制的正確實(shí)施。

(3)從立法上完善民事抗訴制度。首先，應(yīng)在法律上明確規(guī)定除檢察機(jī)關(guān)自行起訴的案件和涉及國(guó)家利益、公共利益的民事案件檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)提出抗訴外，其余案件應(yīng)依當(dāng)事人申請(qǐng)而決定是否提出抗訴，這樣規(guī)定，既可以有效彌補(bǔ)我國(guó)因起訴條件立法上不足，從而使一些特定人的利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得以切實(shí)維護(hù)的現(xiàn)狀，又充分保障了法院的獨(dú)立審判權(quán)和當(dāng)事人的平等訴權(quán)。其次，立法上應(yīng)明確規(guī)定，人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院的生效的民事判決、裁定，經(jīng)過審查認(rèn)為需要進(jìn)行抗訴的，報(bào)上級(jí)人民檢察院決定并抗訴至其同級(jí)人民法院。該人民法院必須再審，不能駁回，也不能裁定由下級(jí)人民法院或原審法院再審，即“抗同級(jí)，同級(jí)審”。

作者單位：宜賓市宜賓學(xué)院法學(xué)與公共管理系