利益、利益集團與憲政制度非中性

內容提要 不少學者認為，憲政制度體現全體人民的意志和利益，是一種中性的制度安排。但事實上，不管是所謂的“實質中性”，還是“程序中性”，都不能掩蓋憲政制度非中性的實質。憲政制度本質上是一種利益制度，其功能在于維護統治階級的根本利益，保證占統治地位的利益分配方式得到最大化的實現。從憲政制度生成與變遷的過程來看，憲政制度是利益集團博弈的產物，主要體現主導性利益集團的利益訴求。

關鍵詞 憲政制度 制度非中性 利益 利益集團 博弈

〔中圖分類號〕D033

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0447-662X(2006)06-0050-05

在不少理論家的筆端和普通人的眼中，作為規范政治活動和政治行為最基本規則體系的憲政制度被視為“公平正義的化身”、“人民權利的保護神”，是一種超越階級、階層、社會組織利益的“不偏不倚”的制度體系，由一系列“中性”的制度安排所構成。然而，馬克思主義告訴我們，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，任何脫離實際利益的制度都是不存在的；新制度經濟學也從另一個側面昭示，制度是利益博弈的產物，是利益集團之間討價還價并最終妥協而達成的規則體系。本文擬以馬克思主義和新制度經濟學的有關理論資源為指導，揭示憲政制度中性的虛妄，闡明憲政制度的利益實質，探討利益集團對憲政制度非中性形成和發揮影響的機理，復原憲政制度的本來面目。

一、憲政制度中性：一個真實的謊言

“憲政制度中性”這一概念直接淵源于“制度中性”。“制度中性”有兩個方面的內涵，一是指制度具有正義性，代表著公共意志和利益，不為個人私利和群體利益左右，始終秉持中庸之道，捍衛社會公正；二是指在制度面前人人平等，任何人都根據既有的制度規范行事，任何人都不擁有超越于制度之外的權利（力），制度始終保持不偏不倚的尺度，對制度的違背都將受到相應的懲處。憲政制度是基于憲法和憲法性法律所構建的一系列政治制度安排的總稱，是立憲政體最基礎、最根本、最高層次的規則體系，它統率、派生著所有其他的規則。正因為如此，作為最具普適性和最高效力的憲政制度，其“中性”色彩更為濃厚，“中性”特征也更為鮮明。

在不少理論家的著作和頒行于世的成文憲法中，憲法幾乎都被視為“人民的決議”，是人民意志和利益的最高體現。美國獨立戰爭時期的理論先驅——托馬斯·潘恩在《人權論》中指出，“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產物。一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。”美國最高法院大法官帕特森（Patterson）在1795年萊思訴道倫斯案中，莊嚴宣告：“憲法是人民自己的作品，是人民自己意志的體現，是基于原初的、主權的、不受限制的能力。”在很多國家的成文憲法或憲法性法律中，這種觀點也得到了充分體現。淵源于憲法文本，基于憲法條款而建立的憲政制度自然而然也被打上了“全民性”的烙印，從而確立了憲政制度“實質中性”（即憲政制度超越于階級、階層和形形色色的社會組織的意志和利益之上，以全體人民的根本利益為最高準則，致力于增進公共福利——目的和內容的正義性）。除了所謂憲政制度的“實質中性”外，各國在政治實踐中還進一步規范了憲政制度的運行過程，實現了“程序中性”（即憲政制度嚴格依據法定程序運行，過程公開、透明，人人平等參與，裁決人居中調停，保持中立——形式和手段的正義性）。

政治學家和憲法學家的理論論證，憲法文本的宣示，以及憲政制度運作過程的“正義性”，是否真的意味著憲政制度就是中性的呢？筆者認為，憲政制度的中性特征并不能掩蓋憲政制度非中性的實質。

首先，憲政制度所謂的目的和內容的正義性只是一種文字上的表述和邏輯上的論證，其理論基礎是虛弱的，經不起實踐檢驗。憲政制度所謂的“實質中性”理論源于自然法、天賦人權、人民主權學說和社會契約論。然而這些理論都以虛構的“自然狀態”和“自然權利”為理論前提，是無法證實與檢驗的烏托邦夢想。馬克思曾一針見血地指出，社會契約論者及其所主張的“自然狀態”說是“十八世紀流行過的一種臆想”。建立在虛假的理論前提上，按照理性主義的“臆想”原則所主觀演繹出的一套所謂公平、正義的政治法律秩序和制度建構，必然導致理論與現實的錯位。

其次，憲政制度所謂的“程序中性”不過是形式和手段上的正義性，并不能改變憲政制度目的與內容“非中性”的實質。憲政制度的程序并不具有獨立的本體價值，它受制并服務于憲政制度相應的目的與內容。從憲政制度程序的歷史發展來看，所謂的“程序中性”并不是一開始就有的，而是廣大人民群眾長期斗爭的結果。如選舉制度中普遍選舉、平等選舉、秘密投票等原則并沒有在早期的選舉活動中得到體現。在公民選舉權方面，除了具備一定的國籍和達到一定年齡外，還存在著對選舉權的諸多限制，其中包括財產資格限制、性別限制、居住期限限制、教育資格限制、種族限制、宗教信仰限制、職業限制等，這些限制遭到了廣大人民群眾持續不斷的抗爭，直到20世紀60年代以后才逐漸減少，但并沒有完全取消。這些都表明早期的憲政制度在程序上是非中性的，只是隨著社會的發展和人民群眾日益高漲的抗議浪潮，統治階級不得不逐步修正憲政制度的運行程序，使其在形式上具備了一定的“中性”特征，這也在一定程度上增強了憲政制度“中性論”的欺騙性。

最后，從憲政制度運行的結果來看，憲政制度非中性的實質更是暴露無遺。盡管許多西方學者不遺余力地宣揚“憲政制度中性論”，但是，一個不可回避的事實是西方國家的政府高官絕大多數非富即貴，主宰著政治生活世界，壟斷著政治決策權。正如美國政治學者托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒所揭示的那樣：“治理美國的是精英，不是民眾。在工業發達科學昌盛的核時代，民主國家的生活和極權社會的一樣，也是由一小撮人決定的。”西方貌似公平的選舉制度其實暗含著極大的不公平，選舉不過是有錢人的游戲，普通民眾只有選舉權和名義上平等的被選舉權，巨額的競選經費實際上使他們成為局外人和看客。

綜上所述，憲政制度盡管在形式上表現為一定的中性特征，但其實質并不是中性的。正如馬克思所說：“從封建社會的滅亡中產生出來的現代資產階級社會并沒有消滅階級對立。它只是用新的階級、新的壓迫條件、新的斗爭形式代替了舊的”。③憲政制度是統治階級維護階級統治的工具，不論其形式如何變化，手段如何更新，過程如何改進，都不能從根本上改變憲政制度非中性的實質。

二、利益：憲政制度的實質所在

馬克思主義認為，追求利益是人類一切活動的動因；在階級社會中，一切社會現象的根源都歸結為一定階級的利益；利益決定并支配著政治權力、政治活動及制度安排。憲政制度作為近代以來的新型政治制度，不管其以什么樣的形態表現于外，都不可能改變深藏于其背后的利益實質。利益是憲政制度的核心內容和實質所在，也是推動憲政制度生成與變遷的“無形之手”。

利益，簡而言之，就是滿足人們需要的好處。追逐利益，實現利益的最大化是階級階層、社會組織和個人的理性選擇。人們對利益的追逐，歸根結底是為了確立有利于自身的利益分配方式，最大化地占有和支配利益對象。相對于人的需要而言，任何社會的利益對象都是稀缺的，人的自利本能都試圖將利益對象據為己有，這必然會引發圍繞利益對象分配與占有的爭斗，從而表現為利益沖突。利益沖突有一種導致社會無序的傾向，如果不能得到有效控制，沖突愈演愈烈不僅會破壞利益實現的基礎——社會穩定，而且有可能使沖突方及整個社會在激烈的沖突中受損，甚至毀滅。為了緩和利益主體之間的沖突，把利益沖突控制在社會秩序得以基本維持的范圍內，協調利益主體間的利益關系，制度便應運而生。制度實際上就是確認利益關系與利益分配方式、劃分利益界限、規范利益主體行為和保障利益實現的規則體系。在階級社會中，任何制度所確立的利益關系和利益分配方式都不可能是完全公正合理的，居于優勢地位的階級階層、社會組織和個人在設計制度優先考慮自身利益，力圖使自身利益在制度框架中得到最大化的體現，從而攫取特殊利益，并且使這種既得的特殊利益制度化。

對利益與制度關系的一般性探討有助于我們認識憲政制度的利益實質。憲政制度不僅關系到政治利益的確立、分配與實現，而且與經濟利益的確立、分配與實現也息息相關。憲政制度實質上就是一種利益制度，其功能在于維護統治階級的根本利益，保證占統治地位的利益分配方式得到最大限度的實現，同時滿足被統治階級一定的利益需求，協調好方方面面的利益關系，維護社會的穩定。對于憲政制度的利益實質，我們可以從以下三個方面進行進一步探討。

第一，利益矛盾與沖突的不可調和是憲政制度產生的根本原因。近代意義上的憲政制度是伴隨著西方資產階級革命取得勝利而逐步確立的，憲政制度產生的根本原因是新興資產階級與封建貴族之間的利益矛盾與沖突在已有的封建專制制度框架下日趨尖銳且不可調和。在17—18世紀的歐洲，作為新的生產方式的代表，新興的資產階級渴望打破封建專制的桎梏，確立促進商品經濟發展的制度體系，以實現自身經濟利益的最大化。然而，盡管資產階級占據著日益龐大的經濟資源，但他們卻被長期排斥在政治權力之外，處于無權狀態。而且，不僅資產階級渴望發展商品經濟的利益訴求得不到滿足，就連他們既得的經濟利益也得不到應有的保障，經常遭受封建貴族階級的巧取豪奪和肆意盤剝。隨著商品經濟的進一步發展，資產階級和封建貴族之間的利益矛盾和沖突日趨尖銳。資產階級和封建貴族在利益上的根本沖突和不可調和，最終迫使資產階級以人民主權和天賦人權等為理論武器，借助人民的力量，以暴力革命的方式推翻了封建專制制度。資產階級在取得革命勝利后，為了鞏固和維護自身的統治地位，確立有利于自身利益最大化的分配方式和利益關系，最好的辦法就是將在斗爭中取得的權力和特殊利益法律化、制度化，并且把這種法律和制度提升到最高地位。正如毛澤東指出：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本法，去承認它，這就是憲法。”憲法文本中規定了以政權組織形式、國家結構形式、國家機構的組織及其職權、公民權利與義務等為主要內容的國家制度和社會制度，從而搭建起一套較為完整的憲政制度結構體系。

第二，利益調整是憲政制度變遷的根本動力。憲政制度的確立并沒有一勞永逸地解決利益矛盾和利益沖突。利益差別的客觀存在，利益主體的日益分化，利益分配的不公，以及利益主體政治力量的此消彼長等都使利益矛盾和利益沖突成為一種“野火燒不盡 春風吹又生”的社會現象。“憲法的本質在于，它是一國統治階級在建立民主制國家過程中各種政治力量對比關系的集中表現”。一定時期的憲政制度是對當時歷史條件下政治力量對比關系的制度體現，是一種相對的、暫時性的利益均衡狀態。隨著社會的發展，政治力量對比關系不斷發生變化，不同的利益主體對原有憲政制度所規約的利益格局產生不滿，從而形成新的利益訴求——要求調整利益關系和利益分配方式，進而引發利益對立方在思想和行為上發生對抗性的互動過程——利益沖突。在階級社會里，利益矛盾和利益沖突是不可能從根本上消滅的，因而，利益調整的要求也就長期存在。但這并不是說，任何利益矛盾和利益沖突而產生的利益調整要求都會導致憲政制度的變遷。憲政制度是一個國家最基本、最高層次的政治制度，具有較強的穩定性，一般性的利益矛盾和利益沖突所產生的利益調整要求在原有的憲政制度框架下是能夠得到滿足的。只有利益矛盾經過長期累積而得不到解決，政治力量的對比關系發生了很大變化，利益主體之間的沖突趨于激化的狀態下，利益調整的要求得不到滿足，憲政制度才會發生變遷。憲政制度變遷有兩種方式，一種是和平的方式，一種是暴力的方式。和平方式的憲政制度變遷是通過一種有效的利益表達、利益磋商機制，修正憲政制度的缺陷，使利益沖突得到有效協調，并使利益格局重新表現為均衡狀態。暴力方式的憲政制度變遷是通過武裝斗爭和流血沖突等方式使憲政制度發生變遷。不管憲政制度是以和平方式，還是以暴力方式發生變遷，貫穿于利益矛盾和利益沖突之中的利益調整要求都是憲政制度變遷的根本動力。

第三，憲政制度的實質與核心是利益分配問題。不論從憲政制度的產生，還是從憲政制度的變遷來看，界定利益關系，確立利益分配方式，維護占統治地位的階級的利益，促進均衡狀態的利益格局的實現，是憲政制度的核心內容，也是憲政制度的實質所在。“利益沖突實質上決不僅僅是對利益對象或勞動對象的爭奪，更為主要的是對利益的生產方式和分配方式的爭奪，是對社會地位的爭奪”。憲政制度是協調利益矛盾和利益沖突的根本性的制度安排，不管其表現形式如何變化，都不可能脫離利益的窠臼，不可能舍棄利益分配問題。以法國大革命為例，金融大資產階級和自由派貴族、工商業資產階級、資產階級民主派、大資產階級，先后登上了歷史舞臺，頒布憲法，建立符合自己利益的憲政制度。“在這短暫的歷史舞臺（指法國大革命）上，各派政治力量進行了充分的較量，活龍活現地演出了一場由經濟利益所牽動的、各派政治力量所進行的旨在奪權即謀取最高政治利益的政治斗爭的‘傀儡戲’，各派政治力量是在前臺表演的政治傀儡，而受一定經濟關系所制動的經濟利益就是后臺的導演。”世界各國憲政制度雖然千差萬別，但無論是君主立憲制，還是共和制，無論是一院制，還是兩院制，無論是議行合一制，還是三權分立制，都不過是主導性政治力量追求自身利益最大化的制度體現。總而言之，正如價值規律是貫穿商品生產與交換過程始終的主線一樣，憲政制度生成與變遷也是圍繞利益分配方式和利益格局調整這一中心而進行的。

三、利益集團博弈與憲政制度非中性

基于共同利益而結合在一起的群體，就是利益集團，組成利益集團的根本目的就是實現和維護本集團的共同利益或愿望。在階級社會中，“任何階級、階層或集團的利益，只有以國家權力為后盾才能得以全面地維護和實現。因而任何階級、階層或集團都希望掌握國家權力，或者通過各種途徑和措施，影響國家權力的行使。”憲政制度是關于國家權力運作和行使的最基本的規則體系，是政治決策的規則，因此，憲政制度是不同利益集團爭奪的焦點，利益集團都試圖將自己的利益訴求和利益分配在憲政制度中得到最大化的體現和最有力的維護。而且利益集團以其高度的組織化程度、強有力的利益導向、明確的目標和靈活的方式，在各國的政治決策中發揮著越來越大的作用。在某種意義上，憲政制度及政治決策都是利益集團搏弈的結果，是利益妥協和利益均衡的制度體現。從利益集團的角度進一步揭示憲政制度生成與變遷的機理，將使我們更清楚地認識憲政制度非中性的實質。

“在任何社會，誰控制了經濟資源，誰就有了一個延續不斷的重要的權力基礎。”而財富往往在少數人手中高度集中，使得真正對憲政制度產生實質影響的只能是少數勢力雄厚的利益集團。在憲政制度生成與變遷過程中，各利益集團充分調動一切可以調動的資源，基于自身利益最大化的考慮，都希望在憲政制度確立更有利于自身利益的分配方式、利益關系。這就必然會導致利害相沖突的利益集團之間發生利益紛爭，剛開始各不相讓，既得利益集團不愿意放棄已占有和享用的特權利益，新興利益集團不滿意舊有的利益格局，而在新興利益集團之間也存在利益沖突。如果這種沖突長期得不到解決，必將導致利益集團之間的矛盾激化，過于激烈的沖突可能使各利益集團都不能從中得到好處，甚至還會使已有利益受損。這是一種負和博弈，各利益集團都不愿意得到這種結果。因此，對立的利益集團之間會作出一些調整和讓步，并進行討價還價，最后達成妥協求得一致意見，在已有的憲政制度體系中體現出來，這樣就實現了憲政制度的局部變遷。由此顯而易見的是，作為少數利益集團妥協之產物的憲政制度怎么可能是中性的呢？對此，舒姆彼得有清晰的認識：“在一個社會中，各種集團各有不同的利益，那么，應以誰的利益為主？政治斗爭就是說服某些集團，使他們相信他們所認為的利益并不真正比其它利益重要。也可以說，政治斗爭多少可以看成是粗暴地使用權力來壓服一個集團，使它的利益服從另一集團的利益。不言而喻，政治還包括討價還價，搞妥協。不過，這并不是真是未受過專門訓練的普通人在那里動腦筋，企圖從某一糾纏不清的社會政策問題的雜亂價值中推論出一個真正的‘公眾’利益來”。所謂的“公共利益”不過是這些從妥協中得益的利益集團欺世盜名的遮羞布。

從美國聯邦憲法制定的過程中，我們能夠更清楚地認識利益集團是如何影響憲政制度的。根據查爾斯·A·比爾德的研究，在美國聯邦憲法制定前，美國存在著一個龐大的不動產利益集團（由種植園主、地主和小農組成）和一個動產利益集團（由持有大量貨幣、公債、票券的債券人和制造業、航運業和商業人士組成）。邦聯糟糕的財政能力和在獨立戰爭期間累積起來的巨額債務使欠債的償還遙遙無期，導致公債的實際價值遠遠低于票面價值。公債持有人建立了一個嚴密的組織——辛辛那提會，會員之間保持經常的、廣泛的通信聯絡，他們一致要求改組邦聯體制、建立強有力的中央政府，以便照票面價值清償債款。而制造業、航運業和商業人士也希望打破各州之間的貿易壁壘和限制外國商品的傾銷，以保護和促進工商業的發展，而這在邦聯體制下是不可能實現的。因此，他們也迫切要求制定新憲法。最終以謝斯起義為導火索，在動產利益集團的呼吁和有力推動下，于1787年召開了聯邦制憲會議。具有諷刺意味的是，打著人民的旗號參加制憲會議的代表不是經特別的普選產生的，而是由各州議會選舉產生的。在參加制憲會議的55位代表中，“大多數的會議代表是律師。他們大半來自沿海的城市，即動產集中的區域。沒有一個代表的切身經濟利益，可以代表小農或技工階級。大多數代表，最少有六分之五，對于他們在費城的努力結果都有直接的個人的經濟利益關系，而且都曾由于憲法的通過或多或少地獲得經濟利益。”③對于聯邦政府權力的確定，動產利益集團為了獲得不動產利益集團的支持，在奴隸制的問題上作出了重大讓步。這種既斗爭又有妥協的關系貫穿著制憲會議的始終，也在聯邦憲法留下了很多妥協的印記。查爾斯·A·比爾德在結論中指出：“憲法并不象法官們所說的那樣，是‘全民’的創造；也不象南方廢憲派長期主張的那樣，是‘各州’的創造。它只是一個鞏固的集團的作品，他們的利益不知道有什么州界，他們的范圍的確包羅萬象。”④兩大利益集團圍繞美國憲政制度設計而進行斗爭與妥協的歷史說明：憲政制度是主導性利益集團博弈并最終妥協而達成的規則體系，這種規則體系充分體現了他們自身的利益，因此，憲政制度不可能是中性的。他們之所以不遺余力地宣揚憲政制度中性論，不過是為他們所制定的利益分配規則尋找合法化的注腳。

隨著利益集團的日趨多元化，尤其是普通民眾權利意識的日益高漲和組織化程度的提高，他們以各種形式，如游說、訴訟、投票、抗議示威，反抗憲政制度中存在的不公正現象，逐漸成為各國政治生活中一支不可小視的力量。他們的政治行動迫使控制憲政制度和壟斷政治決策權的少數優勢利益集團不得不作出一定讓步，在憲政制度的具體程序或者內容上進行局部性的修正，以緩和激化的社會矛盾，從而使憲政制度在形式上表現為趨中性，但憲政制度非中性的實質并沒有根本改變。

作者單位：武漢大學法學院

責任編輯：曹 英

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