城市管道煤氣定價的政府管制改進

[摘要]自然壟斷行業的成本弱增性，客觀決定了由一個或少數企業提供特定的產品可以使成本極小化。壟斷企業本能地追求自身利益最大化，使以追求社會整體經濟效率，實現社會福利最大化為導向的政府管制成為必要。本文試圖通過對一個城市管道煤氣定價管制的案例進行分析，說明政府如何在有限的條件下，通過對價格管制的改進，在刺激企業提高生產效率和維護企業發展潛力的基礎上，促進社會整體福利趨向極大化。

[關鍵詞]自然壟斷行業 煤氣定價 政府管制

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）04-0104-04

[作者簡介]劉潔（1973—），女，河南安陽人，綜合開發研究院（中國·深圳）產業經濟研究中心助理研究員，研究方向：產業經濟學、規制經濟學；武良成（1962—），湖北仙桃人，副研究員，綜合開發研究院（中國·深圳）證券與公司財務研究中心主任，研究方向：宏觀經濟學、產業經濟學等。

政府管制主要來源于企業（行業）的自然壟斷性。Waterson認為，自然壟斷是單個企業能比兩家或者兩個以上的企業更有效率地向市場提供同樣數量的產品①。Sharkey和Baumol等學者認為自然壟斷最顯著的特征是其成本弱增性②。目前為止，理論界對于自然壟斷并沒有什么明確的定義，但是電信、電力、鐵路運輸、自來水及煤氣供應等公用事業企業被公認為是自然壟斷企業。本文主要討論的是城市管道煤氣的價格管制。

一、自然壟斷產品價格管制的必要性

（一）維護社會分配的效率。如圖1所示，壟斷廠商面臨的需求曲線是D，D=AR，即需求曲線等于平均收益曲線，邊際收益曲線是MR，平均成本曲線是AC，邊際成本曲線MC。在沒有政府管制的情況下，壟斷廠商將按照MC=MR確定產量，此時的價格為下圖Pm，此價格高于平均成本AC，廠商獲得超額利潤，扭曲了分配效率。因此要對其產品價格實行政府管制。

（二）穩定社會必須品的價格。由于電信、電力、鐵路運輸、自來水及煤氣供應等自然壟斷企業所提供的產品或者服務是社會的必須品，關系到老百姓的日常生活，因此與社會穩定高度相關，同時由于這些產品和服務也是大多數企業投入的要素，因此要保持相對穩定的價格，以確保產品和服務供給的穩定性。

（三）制約壟斷企業的不正當競爭。自然壟斷產業一般具有投資大、回收期長、資產專用性強、規模經濟比較明顯以及成本弱增性等特點。因此，一家或者極少企業壟斷經營可以使社會效率極大化。但是現實的情況是壟斷企業的某些業務具有自然壟斷性，而另外一些業務則是競爭性的。這就為壟斷企業采取不正當競爭行為提供了條件。在無政府管制的情況下，壟斷企業完全有可能在壟斷業務領域制定壟斷價格，而在競爭領域制定低價格，通過內部業務交叉補貼行為排斥競爭企業。同時也存在城市自然壟斷行業，少數企業采取合謀，共同謀取壟斷利潤的可能性。因此，為制止各種可能發生的不正當競爭行為，需要對價格實行政府管制。

二、自然壟斷產品價格管制的目標

（一）自然壟斷價格管制的三重目標。促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業的發展潛力共同構成了自然壟斷產業價格管制的三維政策目標體系①。圖2中的S、P、D分別表示社會分配效率、企業生產效率、企業發展潛力，圖中的三維空間不僅是管制價格制定者的政策目標，也是管制價格制定者的約束空間，限制管制價格制定的選擇范圍。圖中陰影部分表示以上三個目標協調得比較好的區域。A表示價格管制者比較偏重企業發展潛力和社會分配效率，但對企業的生產效率的刺激不足；B的管制價格在圖中的陰影部分，表示三個目標協調得比較好，而C點的管制價格意味著管制者相對重視社會分配效率，而三大目標的總體水平比較低?，F實中，其實上述三種情況都是存在的，因為企業處在不同的發展階段和政府出于對除價格以外其他政治或者環境因素的考慮，所以政府對于以上三重目標的組合的考慮帶有時效性。隨著具體的階段不同而有不斷的變化。

（二）管制目標與定價方式的匹配。自然壟斷企業的價格水平管制目標與定價的方式有密切聯系。經濟學基本原理認為，為了實現帕累托最優的效率，促進社會分配效率的目標，要求按照邊際成本決定管制的價格。但是由于自然壟斷企業具有比較顯著的規模經濟（圖3），在一定范圍內，呈現成本曲線向右下方傾斜，而且平均成本曲線位于邊際成本曲線的上方，邊際成本曲線（MC）和需求曲線（D）相交于M，與M點相對應的價格是按照邊際成本決定的管制價格水平。M點到平均成本曲線的垂直距離是NM，壟斷企業發生總額為PaPmNM的虧損，因此以邊際成本為定價的標準從理論上可以保證分配效率，但企業會發生虧損，企業生產效率和發展潛力無從談起。Hotlleing認為，政府可以采取以邊際成本制定管制的價格，但同時以稅收補貼企業的虧損，并使企業有一定的利潤②。但中國學者王俊豪認為，如果政府的補貼足夠大，雖然能維持企業的發展潛力，但仍然不能刺激企業提高生產效率，因為這對企業來說，其利潤的多少主要不取決于效率的高低，而是取決于政府補貼的程度。這會誘使企業把精力較多的放在爭取更多的財政補貼上③ 。顯然，在自然壟斷行業中以邊際成本作為價格管制的標準是不可行的，但邊際成本卻可以作為價格管制的一個重要的參照標準。其管制的目標就是我們以上談到的，促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業的發展潛力三維目標比較合理的組合。

三、兩種典型的價格管制模型

比較典型的價格管制模型有：美國的投資回報率價格管制模型和英國的最高限價管制模型。

（一）美國的投資回報率價格管制模型。美國對自然壟斷企業實行投資回報率價格管制有比較悠久的歷史，在實踐中，通常被管制者首先向管制者提出提高價格（或投資回報率）的申請，管理者經過一段時間考察期，根據那些影響因素的變化情況，對企業提出的提高價格（或投資回報率）做必要的調整，最后確定企業的投資回報率，作為企業在某個時期的定價依據。簡化的投資回報率模型可以表示為: R(p， q)=C+S (RB)

R為企業的收入函數，決定于產品的價格p和數量q；C為成本費用；S為政府規定的投資回報率，RB為政府投資回報率基數，即企業的資本投入總額。顯然p=R/Q。

由上式，我們可以看出，企業的成本費用一般還比較容易估算，管制者對價格管制的難點集中在投資回報率和投資回報基數的計算上。投資回報率水平一般要經過雙方“討價還價”最終確定，而投資回報率基數則有比較多的計算方法。

（二）英國的最高限價管制模型：RPI-X模型。RPI-X模型中，RPI表示零售物價指數，即通貨膨脹率，X是在一定時期內生產效率增長的百分比，由管制者確定。若RPI=5%，X=3%，企業提價最高幅度為2%。即企業每年制定的名義價格取決于通貨膨脹率和生產效率增長率的相對值。即： Pt+1=Pt(1+RPI-X)，在此模型中，管制者與被管制者談判的焦點是X的選擇。

（三）兩種價格管制模式的比較。從理論上分析，美國的投資回報率價格管制與英國的RPI-X模型有根本的差異。表現為從利潤水平管制到價格水平管制的轉換，將會產生風險和利益在企業和消費者之間的轉移。在投資回報率的價格管制下，消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承擔者；而在最高限價管制下，這種風險和利益都是由企業來承擔和享受①。也就是說，在投資回報率價格管制下，消費者只能通過企業降低成本才能獲得利益，而企業卻沒有降低成本的動力，因為企業只有通過提高投資回報率水平和擴大投資回報率基數才能取得更多的利潤。價格水平管制的情況下，由于企業受到最高限價的制約，他們只有通過降低成本才能取得比較多的利潤，因此會對企業產生提高生產效率的更大刺激②。

四、城市管道煤氣價格管制存在的問題

城市煤氣系統主要由制氣和輸配兩個部分組成，其運營有兩種模式：即一體化和獨立核算。本文研究的城市屬于煤氣生產與煤氣輸配，分別由該市兩個具有獨立法人資格的國有企業——煤氣氣源廠與煤氣公司經營。其中，煤氣公司歸屬為公共產品系統，氣源廠則因為其產品的多元化被劃為市場生產系統。該市煤氣系統的運行實際其簡化模型如圖4所示:

由圖4知道，該市煤氣系統被劃分成彼此相關又相互獨立的氣源廠和煤氣公司兩個部分，同時采取區別定價、雙重價格管制及定向差額補貼，增加了價格管制的復雜性。

（一）雙重價格管制存在的問題。政府在煤氣配送的兩個階段實施了價格管制：1.采購階段：居民用氣采購價為0.5元/立方米，工商業用戶采購價為0.35元/立方米；這個環節管制的直接成本是氣源廠制氣成本與實際供氣收益的差額，由政府進行現金補貼。氣源廠因其產品多元化，理論上不應該享受政府的財政補貼，由于它提供著公共產品（煤氣），在經營中因價格管制形成長期虧損，為了保障公共品的供給，政府實際上長期對氣源廠進行現金補貼。2.銷售階段：居民用氣銷售價為0.85元/立方米，工商業用氣銷售價為0.7元/立方米，從而煤氣公司在煤氣輸配過程中有0.35元/立方米的差價，此外享有煤氣開戶費的收取權。在煤氣用戶沒有形成規模以前，煤氣公司的實際經營結果一直不太理想，但是由于煤氣用戶開戶費的收取，長期以來形成的現金盈余掩蓋了企業經營虧損的事實。

在雙重價格管制的模式之下，政府作為價格的監管者，同時又成了三角博弈中的一方，由于產品的特殊性和價格的剛性約束，兩個企業都沒有減虧增盈的動力，政府實際上受到了企業的牽制，博弈結果是不僅增加了管制的難度，而且政府付出了比較高的直接管制成本（多目標補貼）。為實現促進社會分配效率的目標，直接導致氣源廠和煤氣公司的長期虧損。

（二）區別定價存在的問題。如圖4所示，氣源廠和煤氣公司在供氣的過程中，因用戶性質的不同，在雙重價格管制下還采用了區別定價。在兩個彼此獨立而又相互聯系的系統中，問題是如何確定不同用戶煤氣用量的計量。由于居民用戶與工商業用戶的煤氣采購及銷售價格有0.15元/立方米的差價，在實際的煤氣輸配中，煤氣公司有混淆居民用戶和工商用戶的動機，從而侵占氣源廠的利益。區別定價直接增加了煤氣系統企業間的摩擦成本，政府在其中不得不充當協調人，正是這種定價方法存在的漏洞。

五、某市煤氣價格管制的改進

一種制度安排是否有效和能否持久存在，主要取決于這種制度在創建和運行過程中，是否節約了交易費用。如果不能在一定程度上保障刺激企業生產效率和維護企業的發展潛力，只能靠政府的超額補貼來實現促進社會分配效率目標。我們認為，這樣的城市煤氣系統價格管制還有比較大的改進空間。

（一）前提條件：1.煤氣公司仍歸屬公共產品系統，氣源廠仍屬于市場生產系統；2.氣源廠的制氣成本為合理的；3.為維護社會分配的效率，對居民用戶實行的0.85元/立方米的供應價格不變。

（二）改進的方式。1.通過政府價格管制，氣源廠對煤氣公司的供應價格調整為0.5元/立方米。這一調整好處有二：一是，對于氣源廠來說，實際上有一部分氣源每立方米有0.15元的增收，相對于原來的價格管制狀態氣源廠是獲得改進正效應；二是，對于政府來說，現在只需要根據制氣成本，核定一個比較理想的輸配價格，并對價格的執行進行監管，管制難度降低，監管成本減少①。2.煤氣公司按照政府提供的管制價格從氣源廠采購煤氣，然后按照0.85元/立方米管制價格向所有用戶供氣，特殊時期，對工商用戶實行價格浮動，即煤氣銷售價格在0.85元/立方米的基礎上上浮10%～15%。好處主要體現在：一是對政府來說，通過對居民用戶的價格固定和工商用戶實行有管制的浮動定價，在保障社會分配效率的同時，激發了企業增收的積極性，有利于煤氣價格管制三維目標實現。二是對于煤氣公司來說，在保障居民用氣的前提下，可以根據用氣的峰谷階段，自由調控價格，實現增收。改進后的運作情況見圖5。

（三）改進的結果。在政府補貼減少的前提下，減少了煤氣氣源廠和煤氣公司之間的摩擦成本，氣源廠有部分增收，煤氣公司獲得了一定幅度內自由調價的權利，從而激發了開拓用戶的積極性。

六、進一步改進的相關建議

（一）改進的方式。盡管煤氣氣源廠被歸入市場生產系統，由于其產品的特殊性，在沒有更好氣源替代的情況下，政府只能參照公共品生產進行管制，而直接的財政補貼比較隨意，容易產生企業對政府的尋租。現實情況是，政府對煤氣采購價格進行管制，即氣源廠給煤氣公司供氣形成至少-0.25元/立方米的差價，導致政府必須以現金補貼方式的彌補氣源廠的虧損。

進一步改進的重點是在氣源供應的環節上，即把氣源廠的煤氣生產視為公共品的生產系統，對其生產的商品（煤氣）采用成本定價②，并簽定煤氣特許生產協議，煤氣公司按照這個價格采購氣源，銷售價格在此基礎上進行對應調整。

（二）改進的結果。過去由于信息嚴重不對稱，政府被迫參與博弈時始終處于劣勢，通過新的管制改進，政府真正變成價格監管者，只需對制氣成本的核算進行監控，同時對煤氣銷售價格進行監管。由于取消對工商用戶的用氣補貼，政府的支出進一步減少。當然，盡管是成本定價，居民用戶的用氣價格實際上提高了，直接影響了社會分配效率，新的管制改進的合理性，與政府的目標取向直接相關，此有待近一步研究。

由于公共品的特殊性、歷史形成的不科學定價方式，導致產品價格過低且相對剛性，使公共品供給價格的操作空間比較小。因此，政府在煤氣價格管制上有一個改進的過程，目標是降低（管制成本）交易成本，并努力尋找促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業的發展潛力三個目標的合理配置。

(收稿日期: 2005-12-30 責任編輯: 唐惠建)