城市管道煤氣定價的政府管制改進

[摘要]自然壟斷行業(yè)的成本弱增性，客觀決定了由一個或少數(shù)企業(yè)提供特定的產(chǎn)品可以使成本極小化。壟斷企業(yè)本能地追求自身利益最大化，使以追求社會整體經(jīng)濟效率，實現(xiàn)社會福利最大化為導(dǎo)向的政府管制成為必要。本文試圖通過對一個城市管道煤氣定價管制的案例進行分析，說明政府如何在有限的條件下，通過對價格管制的改進，在刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率和維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，促進社會整體福利趨向極大化。

[關(guān)鍵詞]自然壟斷行業(yè) 煤氣定價 政府管制

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）04-0104-04

[作者簡介]劉潔（1973—），女，河南安陽人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心助理研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、規(guī)制經(jīng)濟學；武良成（1962—），湖北仙桃人，副研究員，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）證券與公司財務(wù)研究中心主任，研究方向：宏觀經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學等。

政府管制主要來源于企業(yè)（行業(yè)）的自然壟斷性。Waterson認為，自然壟斷是單個企業(yè)能比兩家或者兩個以上的企業(yè)更有效率地向市場提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品①。Sharkey和Baumol等學者認為自然壟斷最顯著的特征是其成本弱增性②。目前為止，理論界對于自然壟斷并沒有什么明確的定義，但是電信、電力、鐵路運輸、自來水及煤氣供應(yīng)等公用事業(yè)企業(yè)被公認為是自然壟斷企業(yè)。本文主要討論的是城市管道煤氣的價格管制。

一、自然壟斷產(chǎn)品價格管制的必要性

（一）維護社會分配的效率。如圖1所示，壟斷廠商面臨的需求曲線是D，D=AR，即需求曲線等于平均收益曲線，邊際收益曲線是MR，平均成本曲線是AC，邊際成本曲線MC。在沒有政府管制的情況下，壟斷廠商將按照MC=MR確定產(chǎn)量，此時的價格為下圖Pm，此價格高于平均成本AC，廠商獲得超額利潤，扭曲了分配效率。因此要對其產(chǎn)品價格實行政府管制。

（二）穩(wěn)定社會必須品的價格。由于電信、電力、鐵路運輸、自來水及煤氣供應(yīng)等自然壟斷企業(yè)所提供的產(chǎn)品或者服務(wù)是社會的必須品，關(guān)系到老百姓的日常生活，因此與社會穩(wěn)定高度相關(guān)，同時由于這些產(chǎn)品和服務(wù)也是大多數(shù)企業(yè)投入的要素，因此要保持相對穩(wěn)定的價格，以確保產(chǎn)品和服務(wù)供給的穩(wěn)定性。

（三）制約壟斷企業(yè)的不正當競爭。自然壟斷產(chǎn)業(yè)一般具有投資大、回收期長、資產(chǎn)專用性強、規(guī)模經(jīng)濟比較明顯以及成本弱增性等特點。因此，一家或者極少企業(yè)壟斷經(jīng)營可以使社會效率極大化。但是現(xiàn)實的情況是壟斷企業(yè)的某些業(yè)務(wù)具有自然壟斷性，而另外一些業(yè)務(wù)則是競爭性的。這就為壟斷企業(yè)采取不正當競爭行為提供了條件。在無政府管制的情況下，壟斷企業(yè)完全有可能在壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定壟斷價格，而在競爭領(lǐng)域制定低價格，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼行為排斥競爭企業(yè)。同時也存在城市自然壟斷行業(yè)，少數(shù)企業(yè)采取合謀，共同謀取壟斷利潤的可能性。因此，為制止各種可能發(fā)生的不正當競爭行為，需要對價格實行政府管制。

二、自然壟斷產(chǎn)品價格管制的目標

（一）自然壟斷價格管制的三重目標。促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿餐瑯?gòu)成了自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格管制的三維政策目標體系①。圖2中的S、P、D分別表示社會分配效率、企業(yè)生產(chǎn)效率、企業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ瑘D中的三維空間不僅是管制價格制定者的政策目標，也是管制價格制定者的約束空間，限制管制價格制定的選擇范圍。圖中陰影部分表示以上三個目標協(xié)調(diào)得比較好的區(qū)域。A表示價格管制者比較偏重企業(yè)發(fā)展?jié)摿蜕鐣峙湫剩珜ζ髽I(yè)的生產(chǎn)效率的刺激不足；B的管制價格在圖中的陰影部分，表示三個目標協(xié)調(diào)得比較好，而C點的管制價格意味著管制者相對重視社會分配效率，而三大目標的總體水平比較低。現(xiàn)實中，其實上述三種情況都是存在的，因為企業(yè)處在不同的發(fā)展階段和政府出于對除價格以外其他政治或者環(huán)境因素的考慮，所以政府對于以上三重目標的組合的考慮帶有時效性。隨著具體的階段不同而有不斷的變化。

（二）管制目標與定價方式的匹配。自然壟斷企業(yè)的價格水平管制目標與定價的方式有密切聯(lián)系。經(jīng)濟學基本原理認為，為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的效率，促進社會分配效率的目標，要求按照邊際成本決定管制的價格。但是由于自然壟斷企業(yè)具有比較顯著的規(guī)模經(jīng)濟（圖3），在一定范圍內(nèi)，呈現(xiàn)成本曲線向右下方傾斜，而且平均成本曲線位于邊際成本曲線的上方，邊際成本曲線（MC）和需求曲線（D）相交于M，與M點相對應(yīng)的價格是按照邊際成本決定的管制價格水平。M點到平均成本曲線的垂直距離是NM，壟斷企業(yè)發(fā)生總額為PaPmNM的虧損，因此以邊際成本為定價的標準從理論上可以保證分配效率，但企業(yè)會發(fā)生虧損，企業(yè)生產(chǎn)效率和發(fā)展?jié)摿o從談起。Hotlleing認為，政府可以采取以邊際成本制定管制的價格，但同時以稅收補貼企業(yè)的虧損，并使企業(yè)有一定的利潤②。但中國學者王俊豪認為，如果政府的補貼足夠大，雖然能維持企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ匀徊荒艽碳て髽I(yè)提高生產(chǎn)效率，因為這對企業(yè)來說，其利潤的多少主要不取決于效率的高低，而是取決于政府補貼的程度。這會誘使企業(yè)把精力較多的放在爭取更多的財政補貼上③ 。顯然，在自然壟斷行業(yè)中以邊際成本作為價格管制的標準是不可行的，但邊際成本卻可以作為價格管制的一個重要的參照標準。其管制的目標就是我們以上談到的，促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿θS目標比較合理的組合。

三、兩種典型的價格管制模型

比較典型的價格管制模型有：美國的投資回報率價格管制模型和英國的最高限價管制模型。

（一）美國的投資回報率價格管制模型。美國對自然壟斷企業(yè)實行投資回報率價格管制有比較悠久的歷史，在實踐中，通常被管制者首先向管制者提出提高價格（或投資回報率）的申請，管理者經(jīng)過一段時間考察期，根據(jù)那些影響因素的變化情況，對企業(yè)提出的提高價格（或投資回報率）做必要的調(diào)整，最后確定企業(yè)的投資回報率，作為企業(yè)在某個時期的定價依據(jù)。簡化的投資回報率模型可以表示為: R(p， q)=C+S (RB)

R為企業(yè)的收入函數(shù)，決定于產(chǎn)品的價格p和數(shù)量q；C為成本費用；S為政府規(guī)定的投資回報率，RB為政府投資回報率基數(shù)，即企業(yè)的資本投入總額。顯然p=R/Q。

由上式，我們可以看出，企業(yè)的成本費用一般還比較容易估算，管制者對價格管制的難點集中在投資回報率和投資回報基數(shù)的計算上。投資回報率水平一般要經(jīng)過雙方“討價還價”最終確定，而投資回報率基數(shù)則有比較多的計算方法。

（二）英國的最高限價管制模型：RPI-X模型。RPI-X模型中，RPI表示零售物價指數(shù)，即通貨膨脹率，X是在一定時期內(nèi)生產(chǎn)效率增長的百分比，由管制者確定。若RPI=5%，X=3%，企業(yè)提價最高幅度為2%。即企業(yè)每年制定的名義價格取決于通貨膨脹率和生產(chǎn)效率增長率的相對值。即： Pt+1=Pt(1+RPI-X)，在此模型中，管制者與被管制者談判的焦點是X的選擇。

（三）兩種價格管制模式的比較。從理論上分析，美國的投資回報率價格管制與英國的RPI-X模型有根本的差異。表現(xiàn)為從利潤水平管制到價格水平管制的轉(zhuǎn)換，將會產(chǎn)生風險和利益在企業(yè)和消費者之間的轉(zhuǎn)移。在投資回報率的價格管制下，消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承擔者；而在最高限價管制下，這種風險和利益都是由企業(yè)來承擔和享受①。也就是說，在投資回報率價格管制下，消費者只能通過企業(yè)降低成本才能獲得利益，而企業(yè)卻沒有降低成本的動力，因為企業(yè)只有通過提高投資回報率水平和擴大投資回報率基數(shù)才能取得更多的利潤。價格水平管制的情況下，由于企業(yè)受到最高限價的制約，他們只有通過降低成本才能取得比較多的利潤，因此會對企業(yè)產(chǎn)生提高生產(chǎn)效率的更大刺激②。

四、城市管道煤氣價格管制存在的問題

城市煤氣系統(tǒng)主要由制氣和輸配兩個部分組成，其運營有兩種模式：即一體化和獨立核算。本文研究的城市屬于煤氣生產(chǎn)與煤氣輸配，分別由該市兩個具有獨立法人資格的國有企業(yè)——煤氣氣源廠與煤氣公司經(jīng)營。其中，煤氣公司歸屬為公共產(chǎn)品系統(tǒng)，氣源廠則因為其產(chǎn)品的多元化被劃為市場生產(chǎn)系統(tǒng)。該市煤氣系統(tǒng)的運行實際其簡化模型如圖4所示:

由圖4知道，該市煤氣系統(tǒng)被劃分成彼此相關(guān)又相互獨立的氣源廠和煤氣公司兩個部分，同時采取區(qū)別定價、雙重價格管制及定向差額補貼，增加了價格管制的復(fù)雜性。

（一）雙重價格管制存在的問題。政府在煤氣配送的兩個階段實施了價格管制：1.采購階段：居民用氣采購價為0.5元/立方米，工商業(yè)用戶采購價為0.35元/立方米；這個環(huán)節(jié)管制的直接成本是氣源廠制氣成本與實際供氣收益的差額，由政府進行現(xiàn)金補貼。氣源廠因其產(chǎn)品多元化，理論上不應(yīng)該享受政府的財政補貼，由于它提供著公共產(chǎn)品（煤氣），在經(jīng)營中因價格管制形成長期虧損，為了保障公共品的供給，政府實際上長期對氣源廠進行現(xiàn)金補貼。2.銷售階段：居民用氣銷售價為0.85元/立方米，工商業(yè)用氣銷售價為0.7元/立方米，從而煤氣公司在煤氣輸配過程中有0.35元/立方米的差價，此外享有煤氣開戶費的收取權(quán)。在煤氣用戶沒有形成規(guī)模以前，煤氣公司的實際經(jīng)營結(jié)果一直不太理想，但是由于煤氣用戶開戶費的收取，長期以來形成的現(xiàn)金盈余掩蓋了企業(yè)經(jīng)營虧損的事實。

在雙重價格管制的模式之下，政府作為價格的監(jiān)管者，同時又成了三角博弈中的一方，由于產(chǎn)品的特殊性和價格的剛性約束，兩個企業(yè)都沒有減虧增盈的動力，政府實際上受到了企業(yè)的牽制，博弈結(jié)果是不僅增加了管制的難度，而且政府付出了比較高的直接管制成本（多目標補貼）。為實現(xiàn)促進社會分配效率的目標，直接導(dǎo)致氣源廠和煤氣公司的長期虧損。

（二）區(qū)別定價存在的問題。如圖4所示，氣源廠和煤氣公司在供氣的過程中，因用戶性質(zhì)的不同，在雙重價格管制下還采用了區(qū)別定價。在兩個彼此獨立而又相互聯(lián)系的系統(tǒng)中，問題是如何確定不同用戶煤氣用量的計量。由于居民用戶與工商業(yè)用戶的煤氣采購及銷售價格有0.15元/立方米的差價，在實際的煤氣輸配中，煤氣公司有混淆居民用戶和工商用戶的動機，從而侵占氣源廠的利益。區(qū)別定價直接增加了煤氣系統(tǒng)企業(yè)間的摩擦成本，政府在其中不得不充當協(xié)調(diào)人，正是這種定價方法存在的漏洞。

五、某市煤氣價格管制的改進

一種制度安排是否有效和能否持久存在，主要取決于這種制度在創(chuàng)建和運行過程中，是否節(jié)約了交易費用。如果不能在一定程度上保障刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ荒芸空某~補貼來實現(xiàn)促進社會分配效率目標。我們認為，這樣的城市煤氣系統(tǒng)價格管制還有比較大的改進空間。

（一）前提條件：1.煤氣公司仍歸屬公共產(chǎn)品系統(tǒng)，氣源廠仍屬于市場生產(chǎn)系統(tǒng)；2.氣源廠的制氣成本為合理的；3.為維護社會分配的效率，對居民用戶實行的0.85元/立方米的供應(yīng)價格不變。

（二）改進的方式。1.通過政府價格管制，氣源廠對煤氣公司的供應(yīng)價格調(diào)整為0.5元/立方米。這一調(diào)整好處有二：一是，對于氣源廠來說，實際上有一部分氣源每立方米有0.15元的增收，相對于原來的價格管制狀態(tài)氣源廠是獲得改進正效應(yīng)；二是，對于政府來說，現(xiàn)在只需要根據(jù)制氣成本，核定一個比較理想的輸配價格，并對價格的執(zhí)行進行監(jiān)管，管制難度降低，監(jiān)管成本減少①。2.煤氣公司按照政府提供的管制價格從氣源廠采購煤氣，然后按照0.85元/立方米管制價格向所有用戶供氣，特殊時期，對工商用戶實行價格浮動，即煤氣銷售價格在0.85元/立方米的基礎(chǔ)上上浮10%～15%。好處主要體現(xiàn)在：一是對政府來說，通過對居民用戶的價格固定和工商用戶實行有管制的浮動定價，在保障社會分配效率的同時，激發(fā)了企業(yè)增收的積極性，有利于煤氣價格管制三維目標實現(xiàn)。二是對于煤氣公司來說，在保障居民用氣的前提下，可以根據(jù)用氣的峰谷階段，自由調(diào)控價格，實現(xiàn)增收。改進后的運作情況見圖5。

（三）改進的結(jié)果。在政府補貼減少的前提下，減少了煤氣氣源廠和煤氣公司之間的摩擦成本，氣源廠有部分增收，煤氣公司獲得了一定幅度內(nèi)自由調(diào)價的權(quán)利，從而激發(fā)了開拓用戶的積極性。

六、進一步改進的相關(guān)建議

（一）改進的方式。盡管煤氣氣源廠被歸入市場生產(chǎn)系統(tǒng)，由于其產(chǎn)品的特殊性，在沒有更好氣源替代的情況下，政府只能參照公共品生產(chǎn)進行管制，而直接的財政補貼比較隨意，容易產(chǎn)生企業(yè)對政府的尋租。現(xiàn)實情況是，政府對煤氣采購價格進行管制，即氣源廠給煤氣公司供氣形成至少-0.25元/立方米的差價，導(dǎo)致政府必須以現(xiàn)金補貼方式的彌補氣源廠的虧損。

進一步改進的重點是在氣源供應(yīng)的環(huán)節(jié)上，即把氣源廠的煤氣生產(chǎn)視為公共品的生產(chǎn)系統(tǒng)，對其生產(chǎn)的商品（煤氣）采用成本定價②，并簽定煤氣特許生產(chǎn)協(xié)議，煤氣公司按照這個價格采購氣源，銷售價格在此基礎(chǔ)上進行對應(yīng)調(diào)整。

（二）改進的結(jié)果。過去由于信息嚴重不對稱，政府被迫參與博弈時始終處于劣勢，通過新的管制改進，政府真正變成價格監(jiān)管者，只需對制氣成本的核算進行監(jiān)控，同時對煤氣銷售價格進行監(jiān)管。由于取消對工商用戶的用氣補貼，政府的支出進一步減少。當然，盡管是成本定價，居民用戶的用氣價格實際上提高了，直接影響了社會分配效率，新的管制改進的合理性，與政府的目標取向直接相關(guān)，此有待近一步研究。

由于公共品的特殊性、歷史形成的不科學定價方式，導(dǎo)致產(chǎn)品價格過低且相對剛性，使公共品供給價格的操作空間比較小。因此，政府在煤氣價格管制上有一個改進的過程，目標是降低（管制成本）交易成本，并努力尋找促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿θ齻€目標的合理配置。

(收稿日期: 2005-12-30 責任編輯: 唐惠建)