城市弱勢群體生存現(xiàn)狀與救助機制研究

摘 要：城市弱勢群體是我國社會轉型時期的突出問題。從南京市白下區(qū)弱勢群體的調查來看，當前城市弱勢群體生活水平還很低，一些貧困現(xiàn)象還相當嚴重，其基本特征表現(xiàn)為收入水平低、身體健康狀況差、住房條件低劣；精神失落，埋怨情緒多等。對城市弱勢群體展開救助必須實施再就業(yè)服務、生活救助、醫(yī)療救助、教育補助、社會服務與社會保障等多方面相結合的保障形式。

關鍵詞：弱勢群體；生存現(xiàn)狀；救助機制

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2006)03-0047-04

本文以南京市白下區(qū)為例，就城市弱勢群體生存現(xiàn)狀與救助機制做一個案研究。

一、弱勢群體的概念認定及其分析

所謂城市弱勢群體，是指在社會轉型時期，由于經(jīng)濟的、政治的和社會的等外部原因，以及技能的、文化的、觀念的和身體的等自身原因，在生活上處于十分貧困的城鎮(zhèn)人口。目前，我國城市貧困人口大概在2200萬至2300萬左右，^[１]以貧困人口為主體的城市弱勢群體，是社會各界必須高度關注的重要問題。

城市弱勢群體具有四個方面的基本特征：一是自身生存能力十分脆弱，無論是勞動技能、克服困難的能力以及自身的體能，都難以適應社會環(huán)境的變化，經(jīng)不住外來的沖擊，在競爭中處于弱勢。二是生活極度貧困。弱勢群體人均月收入一般只能勉強維持生計，對于就醫(yī)、子女上學等費用支出，絕大部分下崗失業(yè)人員家庭往往沒有能力承擔。無錢看病，無力供子女上學的現(xiàn)象比較常見。三是地位比較低下。城市弱勢群體一般屬于救濟和援助對象，處于社會底層，在經(jīng)濟、政治和社會生活中很難融合進社會主流；四是處于松散狀態(tài)。他們大多失去工作，沒有固定單位和崗位，組織化程度較低，相對自由散漫，對集體和他人的事情關注不夠。

我們將城市弱勢群體主體限定為城市下崗失業(yè)人員及低保人員，同時，對這一概念進行了可操作性的認定：離開工作崗位，三個月以上沒有收入者；短暫性工作斷斷續(xù)續(xù)者，即所從事的收入性工作短暫，需要經(jīng)常重新尋找工作和頻繁地變換工作，而尋找和變換工作又較為困難者；因失去工作沒有收入來源者，因病、因老或因其他原因導致生活極端貧困無法自救者；雖有收入，但家庭人均收入仍然低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴收摺嫵缮鲜鏊臈l之一者，我們即認定為城市弱勢群體。

我們的研究以南京市白下區(qū)內的下崗失業(yè)和低保人員這一主要弱勢群體為研究對象，通過座談會、實地觀察、入戶訪談以及問卷調查等多種方式，較為詳盡地了解了城鎮(zhèn)弱勢群體的生存現(xiàn)狀，并就其救助運作方式做了較為系統(tǒng)的調查和研究。

二、城市弱勢群體的現(xiàn)狀

1.城市弱勢群體的生存狀況

從白下區(qū)的調查情況看，城市弱勢群體生活水平低下，有些貧困現(xiàn)象還相當嚴重，其基本特征表現(xiàn)為收入水平低、生活極端困難、身體健康狀況堪憂、住房條件低劣。

在對白下區(qū)某社區(qū)弱勢群體的問卷調查中，下崗失業(yè)及低保人員人均月收入統(tǒng)計為：

收入 不足300元 300-599元 600元以上

人數(shù) 173 24 3

所占百分比（%） 86.5 12.0 1.5

這表明，下崗失業(yè)及低保人員收入明顯偏低。其收入來源主要包括低保補助、自己擺攤或打零工、下崗補助和借債，其主要支出包括基本吃飯和水電氣費、子女教育和看病，其比重占到總支出的46.0%、22.4%和16.9%。此外，在有關伙食、衣著狀況的調查中，“只能吃青菜或咸菜”的比率為47.0%。有高達90.5%的居民衣服主要來源于親友的饋贈或自己的舊衣服。

大部分弱勢群體身體欠佳，或多或少有這樣那樣的疾病，有的甚至夫婦二人全都有病。因經(jīng)濟條件所限，他們基本是小病拖，大病熬，無法支付昂貴的診療費用或手術費用。在問卷調查的200戶居民中，身體狀況很差和較差的人數(shù)達到130人，占總調查人數(shù)的65%。家庭中有殘疾或重大疾病的比率也高達42%。這一數(shù)字不僅說明了當前疾病是導致貧困的一個重要原因，也在一定程度上反映出當前普遍存在的醫(yī)療費用過高、醫(yī)療保障缺失的問題還十分嚴重。

住房的擁擠和狹小也是下崗失業(yè)人員和低保人員面對的另一個較大問題。在我們的訪談中，許多居民反映，下崗失業(yè)家庭的住房面積普遍狹小，通風、采光、衛(wèi)生條件等都很差。有些貧困者甚至沒有“住房”，只是臨時搭建的小窩棚；有的只能寄居在父母那邊；有的干脆到郊區(qū)的農村去租賃廉價的出租房。更讓許多人憂慮的是，由于他們的房子大多是違規(guī)房屋，面臨拆遷，而拆遷補償收入往往不夠他們購買經(jīng)濟適用房的費用，這意味著一旦拆遷下來，他們就將面臨居無住所之最基本的生存問題。

2.弱勢群體的心理狀況：

下崗失業(yè)者大多數(shù)為經(jīng)歷過“文革”期間下放、“文革”結束后返城、社會轉型時期下崗失業(yè)的過程，因此，他們的心態(tài)十分復雜。他們曾經(jīng)作為社會財富的主要創(chuàng)造者，但是卻沒有伴隨經(jīng)濟的快速增長和社會的進步而與其他社會成員共享改革成果，因而在經(jīng)濟上有較為強烈的被剝奪感，政治上有失落感，生活上有窘迫感，對社會有一定的不滿。同時，艱難的再就業(yè)過程也助長了他們精神失落與埋怨情緒。由于這個群體具有利益趨同性，聚合性又很強，往往容易引發(fā)群體事件和犯罪事件。

不過，也有部分被調查者對政府和社區(qū)服務表現(xiàn)出較高的滿意度，認為基層政府對低保政策的落實情況較好，整個社會對下崗失業(yè)及低保人員也非常關心。這在一定程度上說明，政府對弱勢群體是很重視的，政府在基層的社區(qū)工作得到了群眾的認可。

3.弱勢群體面臨的主要問題：

首先，下崗失業(yè)人員再就業(yè)困難。調查顯示，一些40、50人員招聘會往往流于形式，實際效果并不理想。同時用人單位也存在著不同程度的用人、用工歧視現(xiàn)象，沒有充分顧及到弱勢群體的就業(yè)實際。此外，政府鼓勵低保人員的自主創(chuàng)業(yè)政策效果也不明顯，小額貸款不僅不容易創(chuàng)業(yè)，同時也對下崗失業(yè)及低保人員意味著很大的風險，他們普遍創(chuàng)業(yè)能力較差，再加上貸款有各種條件限制，可行性并不高。

其次，弱勢群體普遍缺乏“兩險”。調查顯示，社區(qū)中交納兩險（養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）的比率僅為14.3%，交納其中任一保險的最高比率也僅為24.2%，同時除兩險之外的失業(yè)保險、工傷意外保險、生育保險等，在我們的問卷調查中竟無一人交納。一些參加“兩險”的人員也由于下崗導致的生活困難，出現(xiàn)了無力繼續(xù)支付保險金等困難，甚至出現(xiàn)“借債交保”的現(xiàn)象。

再次，低保金偏低，無法解決低保戶維持基本生活、看病、子女上學等問題。調查中，有64.7%的低保戶認為存在“低保金偏低，不能維持最基本生活”，也根本余不出額外的錢來看病，然而令人憂慮的是，恰恰這些下崗失業(yè)及低保人員的健康狀況最差。許多人生病從不敢去醫(yī)院就醫(yī)，實在不行就向鄰居借點藥。另外，子女上學負擔也是一個大問題，特別是進入高中及以上學歷階段，學習費用就成了弱勢群體家庭面對的難題。

弱勢群體令人堪憂的生存狀態(tài)以及由此而產生的社會問題，嚴重影響了社會大眾共享改革開放成果，影響改革的深入、社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，也影響著黨的執(zhí)政地位的鞏固。因此，救助與保護弱勢群體是政府乃至社會各界義不容辭的責任。

三、城市弱勢群體社會救助與社會保障機制對策分析

解決城市弱勢群體問題，是實踐“三個代表”重要思想的根本要求，對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制和國家長治久安具有十分重要的作用。我們必須構建以政府救助為主導，以社會救助為支撐，以社區(qū)民眾救助網(wǎng)絡為補充的社會保障機制，必須貫徹政府推動、部門協(xié)作、網(wǎng)絡構建、總體協(xié)調、分類實施的原則，形成制度健全、高效暢通、保障有力的救助體系。根據(jù)白下區(qū)的調查情況，我們認為，構建城市弱勢群體社會救助與社會保障機制，需要采取如下對策：

1.設定城市弱勢群體社會救助與社會保障基本框架

解決城市弱勢群體的生活與工作問題，最為直接的手法就是實施社會救助和社會保障，設立包括崗位開發(fā)和再就業(yè)服務、生活救助、醫(yī)療救助、教育補助、社會服務、社會救助與社會保障等在內的多方面相結合的基本框架。

做好針對城市中下崗職工的崗位開發(fā)和再就業(yè)服務，就要積極開發(fā)再就業(yè)崗位，加強勞動力培訓的針對性，完善就業(yè)市場，推動大量下崗失業(yè)人員進入第三產業(yè)就業(yè)。首先，考慮到我國城市中一些基層社區(qū)下崗失業(yè)人員年齡普遍偏大、文化偏低等特點，建議注重扶持和發(fā)展一些餐飲、服務等商業(yè)網(wǎng)點以及維修等便民服務，擴大下崗失業(yè)群體的就業(yè)面；同時，政府的培訓工作可由“基層社區(qū)下崗失業(yè)和低保人員社會救助與社會保障協(xié)調小組”負責從宏觀上把握，這樣可以從更大的空間掌握信息，調動資源，有利于取得良好的效果。政府應該做到規(guī)范勞動力市場，建立職業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，讓所有的用工單位、所有的求職者進入市場，并使所有信息一體化、公開化，從而達到信息的最廣泛傳播、最有效的利用。

對城市弱勢群體的基本生活進行救助，是社會救助與保障最為直接的內容和工作。要進一步完善最低生活保障制度，將最低生活保障制度作為一項制度化的社會政策，長期堅持，做到“應保盡保”；要加大政府的“送溫暖工程”的投入力度，擴大救助的對象范圍，提高救助標準，使更多的人能夠享受到政府救助的溫暖。同時，以街道為單位，系統(tǒng)地構建社會救助網(wǎng)絡并充分發(fā)揮其作用。

針對低收入家庭中多有患病者，而目前醫(yī)療保險還不普遍、保障水平還不高的情況，要建立多層次醫(yī)療保障體系。第一層次：政府的基本醫(yī)療保障，即以廣大下崗失業(yè)和低保人員為保障對象，由市級政府和區(qū)級政府按一定比例從財政支出保障資金，繼續(xù)扶持“惠民醫(yī)院”，為生活貧困者提供低廉的醫(yī)療和醫(yī)藥；同時專門為社區(qū)中由于重大疾病而不能自救者提供臨時救急援助。第二層次：建立完善的醫(yī)療保險制度。市、區(qū)有關部門，如勞動與社會保障、衛(wèi)生以及民政等部門，要和企業(yè)單位通力合作，努力在下崗失業(yè)和低保人員中構建完善的社會保障體系。第三層次：社區(qū)救助。主要動員街道和社區(qū)各方面的力量，通過社會互助、社會服務、發(fā)展社會福利團體和慈善機構等形式，拓寬醫(yī)療救助的范圍。

針對弱勢群體子女教育費用的壓力，建議一方面政府要設立專項資金，對貧困家庭的子女進行教育救助，由區(qū)民政、教育部門及街道共同實施，經(jīng)費由區(qū)與街道兩級解決；另一方面，要支持民間教育救助活動，培育和發(fā)展民間救助團體，發(fā)動社區(qū)的力量，通過經(jīng)濟支持、義務輔導助學等多種方式幫助貧困家庭的學生。同時，建議把教育救助機制和低保救助機制結合起來，把教育救助作為低保實施過程中需要重點考慮的內容。

2.理順城市弱勢群體社會救助與社會保障管理體制

實行政事分離的社會救助工作管理體制與運行機制。當前社會救助過程中出現(xiàn)的重復、遺漏和虛假現(xiàn)象，財力資源得不到最佳配置等問題，無疑與社會救助的行政管理與社會服務“管辦合一”、“政事不分”有很大關系。為此，必須把行政管理（政策）和社會服務（操作）分開，政策與資金分開，籌集資金和使用資金分開，管理和監(jiān)督分開。探索社會救助操作的社會化、事業(yè)化、專業(yè)化的運作方式，由相應的社會救助事務機構來承擔。

各部門統(tǒng)一協(xié)調機構，明確部門分工。市、區(qū)兩級在社會救助工作中要明確民政、勞動與社會保障、工會、教育、婦聯(lián)、共青團、街道等組織在社會救助和社會保障實施過程中的責任和任務。只有明確分工，才能確保各項救助政策和措施落實到實處，只有在分工的基礎上協(xié)調配合，才能不致使社會救助工作處于各自為政、孤立分散、整合不夠的狀態(tài)。

強化街道的綜合救助功能，規(guī)范社會救助管理與監(jiān)督機制。調查表明，當前我國城市街道的綜合運作功能還不能適應救助和保障的實際情況，特別是在救助經(jīng)費和救助物資的籌集、調配發(fā)放，保障對象的了解和掌握，救助金和救助物資的發(fā)放標準，信息資源共享等方面，還存在著條塊分割、街道自主權和主動權不大等問題。建議在市、區(qū)社會救助和社會保障協(xié)調小組的指導下，建立相應的救助工作站，專門開展救助的綜合工作。進一步完善社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮群眾團體和專業(yè)人士以及社會知名人士的作用，聽取其對救助工作的意見，并強化社會救助和社會保障工作的績效評估。

3.城市弱勢群體社會救助與社會保障之運作組織構架

設立社區(qū)社會救助和社會保障協(xié)調小組。城市弱勢群體社會救助與社會保障的具體工作，可以以城市區(qū)級政府為單位，成立社區(qū)社會救助和社會保障協(xié)調小組。由分管社會救助與社會保障的副區(qū)長負責，成立“社會救助和社會保障協(xié)調小組”，采取矩陣型結構，^[２]分管副區(qū)長任協(xié)調小組組長，組員由各有關職能部門及相關街道負責人組成。小組內部成員就各項救助內容采取分工負責制。協(xié)調小組辦公室可兼設在區(qū)政府辦公室，負責救助工作的聯(lián)系和信息溝通與傳遞。

建立街道專業(yè)社會工作站。目前我國大部分城市城區(qū)街道都設有社區(qū)工作站，但是，這并不是嚴格意義上的專業(yè)性和職業(yè)化的社會工作。建議借鑒上海市的做法：在區(qū)設立社會工作站，街道設立社會工作組，負責專門化的、專業(yè)性的社會工作事務；由政府出資購買服務，人員與機構經(jīng)費及培訓經(jīng)費由市政府和區(qū)政府兩級財政解決；加強對社會工作人員的選配和培訓工作。針對一些城市沒有足夠財政實力來解決經(jīng)費和人員問題，可以通過考慮和區(qū)“社會救助與社會保障協(xié)調小組”重疊，設立“社會工作站”的方法代替實施。二者的功能分別是，前者著重工作協(xié)調，后者著重業(yè)務和專業(yè)的指導。

構建社會支持網(wǎng)絡。社會支持網(wǎng)絡應該包括人員、資金、物資、信息、關系、專業(yè)手法等多方面資源的整合與共享，為了充分發(fā)揮社會支持網(wǎng)絡的作用，要設立“網(wǎng)絡中心”來負責整合工作。以區(qū)和街道為單位，分別建立包括信息網(wǎng)絡數(shù)據(jù)采集、資源數(shù)據(jù)收集、各項救助項目與社會互助信息分析，以及社會團體等在內的“社會支持網(wǎng)絡中心”。該“網(wǎng)絡中心”要與現(xiàn)有的一些部門的信息采集與分析中心（如就業(yè)信息、低保人員數(shù)據(jù)等等）區(qū)分開來，其關鍵點應該凸現(xiàn)在社會支持網(wǎng)絡上，集中體現(xiàn)其綜合性和整體性。

參考文獻：

［1］江蘇省人民政府：《江蘇省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，2005年4月22日。

［2］在江蘇華西村追蹤調研資料。

責任編輯：黃 杰