解決農民工社會保障的思路探析

摘 要：解決農民工社會保障問題是落實中央十六屆五中全會精神，構建社會主義和諧社會的重要一環，必須從工傷、醫療、社會救助、養老保險及工資等方面，建立長效的制度機制，確保農民工享有與城市公民同等的國民待遇。

關鍵詞：農民工；社會保障；和諧社會

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）03-0051-04

黨的十六屆五中全會在強調推進社會主義和諧社會時，明確要求要“認真解決進城務工人員社會保障問題”。進城務工人員就是人們以往通常稱的農民工（為行文將進城務工人員仍稱農民工），農民工是中國社會轉型過程中出現的新的結構因素，解決他們的社會保障沒有傳統經驗可供參考，工業化與城市化同步推進的西方發達國家亦不能提供關于這方面的有效借鑒，而只能靠我們在實踐中不斷探索。長期以來由于多方面因素的綜合作用，使得農民工的相當一部分人處于流動狀態，亦工亦農、亦城亦鄉、收入不穩定且偏低，加之其所從事的職業差異較大且變動性強，因此，在構建面向農民工的社會保障制度時，要按照十六屆五中全會提出的建立與經濟發展水平相適應的社會保障制度的總體要求，統籌安排，認真解決好農民工的社會保障問題，決不能采取“一刀切”的辦法，而只能根據經濟的發展、農民工的需求和制度建設的可能來分類分層解決，優先解決突出的、基本的保障問題。

從分類來說，就是要對農民工這個概念進行細化，分類來解決農民工的社會保障問題。對于農民工分類，可以用不同標準來分。從流動時間長短來分類，可以分成以下三類：第一類是已經城市化的農民工，大約占15%到20%。他們多年來在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等等。這類農民工應該逐步地接納到城市的社會保障體系里來。第二類是以農業為主，以務工為輔的類型。這類農民工出來打一個月、兩個月工后，就會回農村，所掙的錢也是一分一分地帶回家的。對這部分人，不能完全用城市的社會保障制度來覆蓋他們。第三類是處于頻繁流動狀態的。這類農民工今年在北京，明年去上海，后年在蘇州，處于非穩定狀態。他們將來有可能變成產業工人，也有可能回去再做農民。對這類農民工，也不能完全用農村社會保障制度來覆蓋他們。總之，要從農民的實際出發，既不能完全按照現有的城市社會保障制度來解決，也不能完全按照現有的農村社會保障制度來解決，應尋找出適合不同類型農民工的相應的社會保障制度。

十分可喜的是，我國在這方面已有了許多探索，許多做法可以很好地總結和借鑒，特別是要總結和借鑒帶有普遍意義的、適合于全國的做法。2005年10月份全國勞動保障信息化工作會議上提出，我國將在城鎮用人單位和從業人員、離退休人員中大力推行一卡多能、全國通用的社會保障卡。新社保卡具有信息存儲功能，可記錄持卡人各個時期的信息，勞動者持卡可辦理的就醫、求職登記、領取養老金、社會救助金等各項勞動保障事務，并可查詢本人的養老、失業、醫療等情況。通過信息化工程建設和社保卡的發行，能夠切實解決就業人員地區間流動和異地社會保障經辦服務，如異地就醫、異地養老的信息交換和信息共享。勞動者走到哪里，服務就應跟到哪里，實現對勞動者“記錄一生、管理一生和服務一生”，讓勞動者隨時隨地能享受到社會保障服務。如果這種制度能夠覆蓋全體農民工，農民工也能實現異地就業、異地養老、異地就醫等勞動保障業務的“一卡通”，這在很大程度上就能使農民工的社會保障大大進了一步。

從分層來說，就是要從不同類型農民工的實際出發，按照輕重緩急的不同層次，有計劃、有驟地解決好農民工的社會保障問題。

一是按照普遍性原則建立農民工的工傷保險制度。工傷保險是國際上社會保障發展的第一序列。但是，到目前為止，我們國家納入工傷保險的才7000多萬人。工傷保險是農民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農民社會保障的著眼點。從屢屢發生的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目盡快優先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優先考慮的社保項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高。對農民工來說，這是一種迫切需要的職業傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，亦較易操作。而且，由于建立起針對農民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產經營過程中的安全衛生保護措施。按照《工傷保險條例》，不管單位和個人是否參加工傷保險，只要農民工出了工傷事故，就由工傷保險部門出面來受理鑒定是不是工傷，如果是，就應由其雇主負責對他進行賠償。這在某種意義上說，也從制度層面解決了一些問題，但不夠系統，需要從多方面作出制度性安排。

二是建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障制度。盡管從年齡結構上看農民工以年輕力壯者為多，但是由于他們所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。同時要看到一個發展中的社會，特別是一個高速發展的社會，它本身就慢慢走向一種風險社會了，而農民工則是這個高風險社會中的一個高風險人群。比如說交通事故，不管是在春運期間還是在平常，交通事故受害方都是以農民工為主。還有就是農民工時有失蹤。此外農民工還有隨時可能遭遇到的各種人身攻擊，包括被打、被殺、被搶、被偷等等。2002年作過一項調查中，北京有一半農民工在外出期間生過病，生病3次以上的將近20%，廣東這個比例占到15%，全國的比例是10%。所有接受調查的農民工，都是正在工作的人，也就是說那些因為生病而返鄉的人，還不在這個范圍之內，如果都加上，比例會更大。因此，這使得疾病醫療保障尤其是大病保障制度成為農民工的現實需要。小病問題不大，因為現在農民工大部分年齡比較輕，身體比較好，有點小病身體也能扛。要是突然得了大病，要住院，要花幾千上萬塊錢，這種狀況下，就應該有大病治療的保障。大病保險應該說費用也是較低的，像深圳、珠海，個人不用交錢，由雇主交工資的1%，基本就把他的住院保障解決了。對此，可以在對農民工進行分類的基礎上加以區別對待：對于那些有雇主并且職業穩定、有固定收入、已在城鎮居住多年的農民工，應實行與城鎮職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度（其中雇主負擔社會統籌部分，農民工個人繳費及雇主繳費的小部分進入農民工的賬戶；個人賬戶用于一定比例即為大病，由社會統籌醫療基金負擔費用的絕大部分，其余部分仍由農民工個人負擔）。而對于那些職業不穩定、也無固定收入且流動性較大的農民工，可不參加一般醫療保險，日常的醫療費用開支由個人或家庭承擔，但應參加大病統籌醫療保險，為其設立統籌賬戶，如果他們愿意參加一般醫療保險，可為其設立個人賬戶，并確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。

三是建立面向農民工的最低生活保障以及社會救助制度。最低生活保障制度是國家基于保障公民人權的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。農民工作為我國現代化建設進程當中的一支不可缺少的力量，同時也是一個最容易受傷的群體，當其基本生活難以為繼時，國家有義務對其進行救助。這方面的操作盡管較為復雜、難度很大，但是政府和相關部門應多作考慮，研究并出臺一些制度性措施。除了最低生活保障制度這一種解決農民工基本生計的社會救助制度外，在農民工遭遇大災人禍時，為其提供緊急救濟；在農民工合法權益受損或遭遇不公待遇時，為其提供法律援助；在農民工尋求就業、創業時，減少相關條件限制或為他們減免行政性收費負擔等特別援助。建立一種針對性的社會救助制度，是廣大農民工所急需的。農民工有時可能會遇到一些意外的事件而得不到幫助，在這種情況下，社會的救助制度建立就很重要。比如失業，對農民工的威脅會比對城里人更加嚴重。因為城市居民有最低生活保障，農民工沒有。農民工的收入很低，而且收入大部分是寄回家了，自己留下的僅僅是生活費，而他下個月的生活費，很大程度上要靠他下一個月的工資。一旦失業，農民工立刻就變得衣食無助，陷入一種極大的困境，甚至絕境，因此失業問題對農民工來說是一個極大的威脅。北京的調查顯示，100%的農民工都有過外出期間找不到工作的時候，在廣東的調查結果沒有這么高，但是占到1/3。有人還對農民工做了這樣一個調查，“你有沒有遇到身上沒有一分錢的時候”，其調查結果就發現，身上沒有一分錢的狀況都占到1/3。如果沒有一分錢，可以想像一個人怎么辦？可以建立一些應急救助，比如說食品救助，這樣即使一個人身上沒有一分錢時，他也不至于陷入絕境，鋌而走險。農民工在城市遇到特殊困難的時候，社會不能讓他們絕望。一個讓人絕望的社會，肯定不是一個健康的社會，所以救助是解決農民工中有特殊困難的人的有效途徑，這個是非常必要的，錢也不多，官民結合，政府掏一點，社會各界募捐一點，問題是可以解決的。

四是建立有區別的農民工養老保險制度。對擁有比較穩定的職業、相對固定的住所和單位且已在城鎮居住達到規定年限的農民工，應該考慮將他們納入當地社會養老保險體系，其養老保險費的繳納辦法可以參照城鎮職工的標準執行。對于無固定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內不同檔次的繳費率由農民工自愿選擇，同時規定凡雇用農民工的用人單位必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養老保險費。對于進入城市從事經營性職業的自雇農民工則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養老保險的農民工建立個人賬戶。

五是建立一種專門用于保障農民工工資的欠薪保障制度。為解決拖欠農民工工資問題，政府和社會都作出了積極的努力，尋求制度性對策。政府解決拖欠農民工工資問題的制度可分為規范性制度和救濟性制度。由于規范性制度在實踐中沒有得到很好的執行，政府便把關注點放在救濟性制度上，特別是引進國外和地區有形的制度，結合中國本土化傳統，紛紛建立治理拖欠農民工工資問題的欠薪保障制度。根據目前全國各地不同做法，可以概括為以下四種模式：一是欠薪保障金模式。這是指政府通過采取強制與互助原則對用人單位籌集一定的基金，用于墊付用人單位在破產、依法整頓或經審計資不抵債等特定條件下拖欠農民工的工資，并行使墊付工資追償權的一種制度。其主要是借鑒了我國臺灣地區積欠工資墊償基金制度和香港地區破產欠薪保障基金制度的經驗。從性質上來說，這是一種法律制度，因為其是靠立法加以推行的。這一制度適用范圍廣，抗市場風險能力強，同市場經濟的進程緊密相連。二是小企業欠薪保障金制度模式。上海是這一制度的典型代表，其對象局限于小企業的農民工。在基金的籌集方式上，是根據企業類型和用工數而異，最多不超過當地上年度職工月平均工資的100%的標準確定。在用途上，它不僅用于墊付農民工的工資，而且也用于墊付企業欠繳的社保費。由于沒有立法，這一模式還不是法律制度。這一制度非常有針對性，實施效果也不錯。由于這一制度僅局限于小企業，況且沒有立法的支撐，影響其生命力。三是人工工資支付擔保模式。其規定建筑業企業在簽訂工程承包合同后，按一定標準在15日內辦妥人工工資支付擔保金專戶開設、資金存足等手續，采用經有關部門認可的保函、保證保險函、擔保公司保證書等方式，嚴格實行專款專用，一旦發生拖欠工資，由政府部門專項用于解決建筑業企業拖欠的農民工工資。浙江省寧波是自2002年底起最早實行該制度，后在浙江省得到了推廣。這一制度同前面兩項制度相比，主要是具有誠信制度的本質特征。因為其并不轉移財產的所有權，同時其專門針對的建筑業企業，范圍比較狹窄。四是欠薪應急周轉金制度模式。其主要由政府財政出一部分資金，組成欠薪保障應急基金，專門用于應付突發性、群體性的欠薪糾紛。目前，浙江省嘉興、溫州等地已經建立這一制度。其主要針對農民工這一特殊群體抗市場風險能力比較弱，在行政救濟和司法救濟存在時間成本和程序復雜難以讓農民工接受的情況下，有效地保證農民工群體臨時性的生活救濟。

以往在農民工欠薪的處理上多為實施救濟性制度，現在則要加大規范性制度實施力度。政府部門要加大干預力度，采取強有力的措施加倍處罰欠薪單位、限期整改，對惡意拖欠克扣農民工工資并造成社會影響的用人單位可吊銷營業執照；可以考慮雇用農民工占農民工總數1/3、拖欠農民工工資現象嚴重的建筑行業強制推行“工資保證金”制度。北京市針對農民工工資被拖欠、克扣的難題，已著手采取措施，力圖從源頭得到治理和預防。北京市建委與市勞動與社會保障局正在考慮建立起一種長效機制，使農民工工資真正做到專款專用，屆時把農民工費用從建設工程款中分離出來，建立農民工工資專用賬戶，形成建設單位到農民工的工資支付鏈，以保證建筑企業工資支付的資金流。按照這一設想，建設項目開工前，建設單位要先落實建設資金；在制作工程預算時，將人工成本費用從建設資金中分離出來形成勞務專項資金。在銀行開設專門的勞務專項資金賬戶，并向銀行申請開戶憑證，從源頭保證農民工工資按時發放。就具體操作而言，建設單位應當按照工期和預計用工情況初步計算出平均每月的勞務費用金額，并不低于3個月的人工成本費用金額存入專用賬戶向銀行申請存款憑證，持銀行出具的開戶和存款憑證向同級建設行政主管部門申辦建筑施工許可證。對未出具銀行開戶和存款憑證的，建設行政主管部門不予頒發建筑施工許可證。當然，這只是針對建筑業的農民工欠薪處理制度。如果制定一些符合一般行業的農民工欠薪制度，農民工的工資保障就能更好地落實。

解決拖欠農民工工資密切相關的，還必須對現行勞動爭議處理體制進行改革。近來涉及農民工勞動爭議案件，呈大幅上升態勢，但由于相關法律的漏洞和滯后，對這類案件的處理卻呈現出“馬拉松”狀態。據廣東總工會法律顧問室的調查，勞動仲裁“塵埃落定”一般都得耗上半年時間，如果當事人對仲裁裁決不服，又不得不走上司法訴訟之路。農民工打官司一般要經過4至10道程序，花費時間至少要一年左右，有的要耗3至5年，甚至會變成“無尾案”。勞動法律專家指出，仲裁和訴訟的嚴重脫節，是當前勞動爭議處理中存在的主要問題：法院受理勞動爭議案件，要以勞動仲裁為前置條件，即一定要先仲裁才能再訴訟，實際上造成了仲裁環節的“多余”。他們認為，現行的勞動爭議處理體制應盡快改革。一是改變現行的勞動爭議審判體制，或裁或訴，各自終局；二是廢除現行的勞動爭議處理體制，在法院內部成立專門的勞動法庭，或者借鑒德國的做法，從中央到地方建立獨立的勞動法院，專司處理各類勞動爭議案件。

如何解決好農民工的社會保障是一個大課題、大難題。從國家勞動和社會保障部獲悉，國家正在醞釀“一攬子”破解農民難題的方案，這一方案由國務院政策研究室牽頭，大約20個部委參與起草，預計2006年“兩會”之前將會正式出臺。我們有充分理由相信，經過上下共同努力，農民工社會保障問題會得到進一步解決，和諧社會的構建將邁出新的步伐。

責任編輯：錢國華