略論漢唐兩代的監(jiān)察體制

為了不斷澄清吏治，進(jìn)而穩(wěn)定政治，安定社會，發(fā)展生產(chǎn)，以最終確保大一統(tǒng)的封建統(tǒng)治，從秦始皇時代起，中國歷史君主都在努力探索和構(gòu)建嚴(yán)密而行之有效的監(jiān)察體制(包括考核制度)，從而嚴(yán)格“尊君卑臣”之道，鼓勵人臣盡忠盡職盡智，打擊弄權(quán)篡權(quán)的野心家、陰謀家及其他奸臣佞人。這之中，以漢、唐兩代堪稱典型。

一、位高權(quán)重的御史大夫

中國封建社會的監(jiān)察制度是由秦始皇按照商鞅、韓非、李斯的設(shè)計思路并在李斯的幫助下建立起來的。監(jiān)察官員主要指御史。秦始皇統(tǒng)一六國前夕，在中央設(shè)立御史大夫一職，專門監(jiān)督和監(jiān)察文武百官；御史大夫下設(shè)御史丞和御史中丞，有專門的府第辦公；同時又在地方郡縣設(shè)監(jiān)御史、郡監(jiān)。這樣便形成了—套從中央到地方的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

不過，從事實上看，由于秦始皇接受了韓非大權(quán)獨攬的告誡而以集權(quán)稱著，連丞相也沒有多少決定政策的權(quán)力，“天下之事無小大皆決于上”，因而所謂監(jiān)察制度也就失去了意義。不過，秦始皇對這—制度的首創(chuàng)之功卻是應(yīng)該正視的。

漢承秦制。雖則如此，但漢初卻一改皇帝專權(quán)的局面，丞相被賦予了很大的權(quán)力并得到充分的施展，因而御史監(jiān)察制度開始名副其實起來。漢武帝時，為限制丞相的權(quán)力而使御史府的行政職權(quán)愈來愈強化，組織也日趨龐大。“元封元年(前110年)，御史止復(fù)監(jiān)。后御史職與丞相參增吏員凡三百四十一人，分為吏，少吏屬。”^[1]張湯任御史大夫時，“每朝奏事，語國家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天下事皆決湯”。他甚至直接“承上指”而主持經(jīng)濟改革事宜。漢武帝時代，御史大夫都同張湯一樣，享有很大的權(quán)力，《漢書·石慶傳》記；元鼎五年(前)112年)，以御史大夫石慶為丞相；元封四年(前107年)，“關(guān)東流民二百萬口……公卿議欲請徙流民于邊以適之。上以為慶老謹(jǐn)，不能與其議，乃賜丞相告歸，而案御史大夫以下議為請者”。《漢書·霍光傳》記載武帝疾，在“并受遺詔，輔助少主”的大臣中，有大將軍霍光、車騎將軍金日碑、太仆上官桀，還有御史大夫桑弘羊，惟獨沒有丞相田千秋。這說明在武帝眼里，御史大夫的職位比丞相要重要。武帝死后，御史大夫桑弘羊?qū)嶋H成了外朝的總頭領(lǐng)，這才出現(xiàn)了后來鹽鐵會議上舌戰(zhàn)群儒的場面。

對此，王勇華先生在《秦漢御史大夫的職能》一文里認(rèn)為，漢武帝如此看重御史大夫，是意在利用素為近臣職掌的御史大夫來分割丞相的權(quán)力，從而造成御史府和丞相府在職能上的日益靠近，以至昭、宣時期，稱為“兩府”或“二府”。這樣做的結(jié)果，在一定程度上改變了漢初相權(quán)過重的局面，彌補了丞相才干的不足。但從實踐上看，對提高工作效率并未起太大作用。所以成帝才于綏和元年(前8年)實行改制，將御史大夫改為大司空，以“備三公官，各有分職”。其間幾經(jīng)反復(fù)，直到東漢光武帝時，去“大”名司空，定職責(zé)為“掌水土事”；其他二公，司徒主民事，司馬主軍事。至此，三公職責(zé)才有明確劃分，加強了君權(quán)，分散、削弱了相權(quán)，又解決了“職事難分明”的問題。不過，御史大夫——司空的監(jiān)察、執(zhí)法的職能便告消失；晉以后御史大夫多不置(隋唐以后雖有置，卻與漢制不同)。至于“司空”，則被后世用作工部尚書的別稱。

二、刺史制度和兩個法規(guī)

再回過頭來看漢代的監(jiān)察制度，其實是在秦朝的監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上建立起來的，當(dāng)然有很大的發(fā)展。其發(fā)展表現(xiàn)在四個方面：

一是漢初，將全國分為13個州，每州設(shè)刺史一人負(fù)責(zé)監(jiān)察。刺史于每年八月巡視所屬郡國，“省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事”。^[3]但是，到了東漢，刺史—職又慢慢成為地方的行政長官了。

二是臨時設(shè)有繡衣直指御史，“出討奸滑，治大獄”。他們穿著“繡衣”，手持大斧，即尊榮又有權(quán)，不僅鎮(zhèn)壓各地民變，而且還監(jiān)督地方官吏。

三是建立起限任制，目的是限制宗室、外戚、宦官擅權(quán)和濫用職權(quán)。如規(guī)定“宗室不宜典三河”。三河指河?xùn)|、河內(nèi)、河南三郡，它們?yōu)榫╃苤氐亍２蛔屪谑业淙犹芈殻菫榱朔乐顾麄兙徒纬蓜萘ΓJ覦帝位。又稱“后宮之家，不得封侯與政”，“中官子弟，不得為牧人職”，是針對外戚和宦官參政、干政而作出的規(guī)定。

四是建立起久任制。這是對政績良好的官吏實行的一種獎勵辦法，指就原官增秩、加俸，而不輕易提升、遷官。這是為了“吏稱其職，人安其業(yè)”，使官吏能對本部門或本地區(qū)所負(fù)責(zé)的包括政治、經(jīng)濟、文化、軍事各方面的建設(shè)有—個長遠(yuǎn)的通盤考慮，并在任期內(nèi)得以切實實踐。這顯然有利于本部門或本地區(qū)工作的持續(xù)發(fā)展，有利于社會的長期安定、生產(chǎn)的連續(xù)發(fā)展。西漢對官吏職位雖無固定任期，但在某職久任者卻很多，如蕭何、曹參、公孫賀各為丞相13年，張蒼15年，陳平12年。東漢官吏一職久任的情況也很多，如馮魴為魏郡太守27年，王霸為上谷太守20余年。但是，官吏久不調(diào)動的弊病也是顯而易見的，如結(jié)黨營私、上下串；通、貪污腐敗等，此不贅言。

漢代監(jiān)察制度主要執(zhí)行兩個監(jiān)察法規(guī)：一是漢惠帝手制的《監(jiān)御史九條》，一是漢武帝親訂的《刺史六條》(即前舉刺史“以六條問事”中的“六條”)。

《監(jiān)御史九條》又稱《御史九法》，所針對的是：“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當(dāng)服。”

按趙映林先生在《威懾萬民之法》一書里的闡述，這九條可概括為五個方面：一是獄訟，包括訴訟、冤獄；二是財政違法，如鑄偽錢，徭役賦稅不均；三是社會秩序混亂，如盜賊蜂起；四是吏治敗壞，如貪贓不廉潔，為政苛刻；五是違制，為官講究排場，貪圖享受，是為逾侈；而弩力十石是指私自制作過量的弓箭，亦屬違制。仇條》明令所糾查內(nèi)容，對懲治不法官吏、整飭吏治無疑有積極作用。

《刺史六條》專供刺史監(jiān)察郡國豪宗強紳。這六條法規(guī)是：

一、地方豪強大地主有占土地房產(chǎn)超過國家規(guī)定，且橫行霸道，肆虐—方者，查處。

二、地方高級官員有不聽朝廷號令，不遵守禮儀規(guī)章，以權(quán)謀私，漁利普通民眾，橫征暴斂者，查處。

三、地方長官中，處理案件不公，制造冤假錯案；感隋用事，殺戮無辜，亂刑濫賞；殘害百姓，為百姓所痛恨；信傳謠言，動亂人心者，從嚴(yán)糾察查辦。

四、各地行政長官中，選舉用人不當(dāng)，任人惟親，嫉賢妒能，縱容頑劣或不肖者，嚴(yán)格彈劾。

五、郡國守相等地方高級官吏的子弟中，依仗門第權(quán)勢，交結(jié)團伙，胡作非為者，不僅要糾察本人，還要彈劾其家長。

六、地方高級官員有違背朝廷規(guī)定和要求，附和、縱容地方豪強；或相互勾結(jié)．行賄受賄，損害國家聲譽者，嚴(yán)厲查辦。^[4]

三、御史臺與“關(guān)白之制”

與漢代相比，唐代的監(jiān)察系統(tǒng)則更為完備、有力，且具有一定的民主精神和人文色彩。

唐代的監(jiān)察法規(guī)主要是《六察法》，內(nèi)容涉及官員的政績、品德、學(xué)識，監(jiān)察對象除官員外還包括地方豪強大族。

唐代的監(jiān)察機構(gòu)主要是御史臺。《新唐書·百官志三》云：“御史臺，大夫一人，正三品，中丞二人，正四品下。大夫掌以刑法典章糾正百官之罪惡……其屬有三院：一日臺院，侍御史隸焉；二曰殿院，殿中侍御史隸焉；三日察院，監(jiān)察御史隸焉。”可見，唐代的監(jiān)察制度創(chuàng)構(gòu)完善，分工明確。所謂臺院侍御史的基本職責(zé)是“糾舉百僚，推鞫獄訟”，主要監(jiān)督中央百官。而殿院的殿中侍御史則“掌殿廷供奉儀式”，就是要“正班……糾離班，語不肅者……”隸屬于察院的監(jiān)察御史，“掌分察百僚，巡按州縣；獄訟、軍戎……皆蒞焉”^[5]，監(jiān)察的對象則主要是州縣級地方官吏。

唐代御史臺的主要職掌有四，即彈劾百僚、推鞫、知班及巡按州縣。當(dāng)然最重要的是彈劾和巡按。唐太宗為了整肅地方吏治，按照地理形勢把全國分為“十道”：關(guān)內(nèi)、河南、河?xùn)|、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南、嶺南等；又從朝廷要員中委派觀風(fēng)俗史，以“六條”分行四方，“觀風(fēng)俗之得失，察政刑之苛弊”，考察地方官的政績，據(jù)以對其進(jìn)行賞罰升降。如大理卿孫伏伽、黃門侍郎褚遂良等22人就曾受命巡察天下，黜陟官吏。據(jù)《貞觀政要·擇官》記載；唐太宗為了考察地方官的治績優(yōu)劣，可謂殫精竭慮，“每夜恒思百姓間事，或至夜半不寐，惟恐都督、刺史，堪養(yǎng)百姓以否?故于屏風(fēng)上錄其姓名，坐臥恒看，在官如有善事，亦具列于名下”。

也正是基于這種情況，唐太宗時便在隋代基礎(chǔ)上建立和完善了以御史臺為核心，包括尚書省(兼職，主要監(jiān)察御史臺)在內(nèi)的監(jiān)察體系，以彈劾、巡按等方式，將中央文武百官和各地州縣官吏全部納入監(jiān)察范圍，以整肅朝綱，威懾貪枉，打擊邪惡，彰揚正氣。為了抑制御史臺的濫用職權(quán)，減少失誤，除了以尚書省對其進(jìn)行監(jiān)察外，唐玄宗天寶(742年—756年)末期還搞了—種“關(guān)白之制”。這是說，御史在提出彈劾前，不但要稟報臺主，而且還要通告中書、門下，方可彈奏。這樣一來，御史的監(jiān)察作用無形中便被大大縮小，以至于出現(xiàn)所謂“御史任輕”的局面。德宗時期，又不得不撤銷“關(guān)白之制”，放開了御史監(jiān)察的手腳，使他們能夠全身心地對貪污腐敗現(xiàn)象給予有力打擊。

四、諫官制度及“鑄銅為匭”

唐代還建立起一套言諫制度，作為對御史臺監(jiān)察制度的重要補充。唐太宗認(rèn)為，—個人的能力有限，御史臺的監(jiān)察作為一個部門能力也是有限的，因而又設(shè)置言諫官吏，讓他們分別隸屬于中書、門下兩省，為左右散騎常侍、左右諫議大夫、左右補闕、左右拾遺等職。其職責(zé)是對國家的重要決定、政策、法令及皇帝的詔、制等提出意見，并可以直接向皇帝上表狀，規(guī)諷過失，大事廷議，小則上封事。這實際是對決策甚至于皇帝旨意的一種評估、監(jiān)察形式；同時；也有力地調(diào)動起諫官的積極性，發(fā)掘他們潛在的人才優(yōu)勢。唐太宗時期，諫議大夫魏徽等人的不少言諫，就對當(dāng)時的決策和皇帝的一些臨時決定，有過監(jiān)督和糾正。魏徽所上《十漸不克終疏》，就是—份系統(tǒng)而全面的對太宗的書面監(jiān)督報告。以后各朝的諫官，都有過類似的舉動。

為了能在統(tǒng)治集團內(nèi)部兼聽博采，充分調(diào)動起各級官吏的主觀能動性，太宗在言諫制度的建設(shè)方面作過許多努力。貞觀(627年－649年)初，他就命令京官五品以上，輪流值宿中書省，以便能隨時召見，“問以民間疾苦，政事得失”。每次召見，都“賜坐與語”。對于重要事務(wù)，太宗均不獨自隨便決斷，而是先讓“百司商量”，然后由“宰相籌劃”，經(jīng)過充分討論，考慮成熟了方準(zhǔn)“奏行”。太宗對自己的每一項重要決策，都盡量聽取多方面的意見。他健全了中書省、門下省辦事的舊制；凡軍國大事，要由六員中書舍人各自申述自己的意見，并以署名，叫做“五花判事”；制敕草成須經(jīng)過中書侍郎、中書令審查，再送到門下省，交由給事中、黃門侍郎駁正；復(fù)奏以后，再付外施行。即使這樣做了，太宗以為還會難免有誤，因此關(guān)照各級行政部門接到皇帝詔敕后，如果認(rèn)為不盡穩(wěn)便，應(yīng)據(jù)理執(zhí)奏，并允許暫不執(zhí)行；以此勉勵官員各抒己見，不要盲目順旨照辦。他再三向大臣們指出：“人人所見，互有不同”；為了求得正確的意見、合理的決策，大家要打破情面，互相“論難”。而一旦發(fā)現(xiàn)自己錯了，就堅決放棄而服從正確的意見，服從真理——連皇帝也不例外。這作為朝廷的—個民主協(xié)商傳統(tǒng)被延續(xù)下去。—個最突出的例子就是武則天的御史中丞宋璟三次“請不奉制”——拒絕接受皇帝詔命。這在中國封建社會中并不多見。

唐朝在政治生活中實行了比較廣泛的社會監(jiān)督機制。武則天時，為了能夠直接聆聽基層官吏乃至普通百姓的聲音，廣泛了解民意，除繼唐太宗建立御史臺和諫官制度外，又“鑄銅為匭(意見箱)”，“其東曰‘延恩’，獻(xiàn)賦頌，求仕進(jìn)者投之；南曰‘招諫’，言朝政得失者投之；西曰‘伸冤’，有冤抑者投之；北曰‘通玄’，言天象災(zāi)變及軍機秘計者投之。命正諫、補闕、拾遺—人掌之，先責(zé)識官，乃聽投表疏”，^[6]。武則天以后，匭制作為一種保障下情上達(dá)、全面監(jiān)督吏治的制度，得以延續(xù)下來。

應(yīng)該說，唐朝政治開放的這股清新風(fēng)氣的源頭，是在唐太宗的人本主義思想那里，是在他的初步的民主意識那里。唐太宗開創(chuàng)的唐朝開放的、初步的民主(當(dāng)然是在封建皇權(quán)專制下的有限的民主，非近代意義上的民主)政治，顯然是對傳統(tǒng)的“尊君卑臣”觀的—種大膽糾正，是對秦始皇以來一直延續(xù)了八百多年的“朕即天下”，皇帝—個人說了算的不刊之矩的一種勇敢改變。這在封建社會里，又發(fā)生在封建皇帝自己身上，確乎難得。而唐太宗們這樣做，便從制度上減少了個人專權(quán)的流弊(雖不能完全避免)，使各級臣子得以在一定程度上充分、真正地發(fā)揮作用，保證了軍國大事和重要政令的審慎。

唐太宗李世民和唐以前的皇帝不同，也與唐代其他皇帝不大—樣。他曾對身邊的臣子講：“凡事皆須務(wù)本。國以人為本，人以衣食為本。”又說：“為君之道，必須先存百姓”^[7]……類似這樣的話，在《貞觀政要》里可以說是俯拾皆是。《貞觀政要》在《規(guī)諫太子》—章里還提出：“以百姓為心……蓋造化之至育，惟人靈之為貴。”由于唐太宗擁有比較系統(tǒng)的人學(xué)思想作指導(dǎo)，因而雖居皇權(quán)專制的最高位，卻比較注重集體智慧，比較注意調(diào)動人的積極性，具有一定的民主意識。他將這些思想意識注入包括宰相制度在內(nèi)的國家官僚體制內(nèi)，注入國家政權(quán)建設(shè)里，從而為“貞觀之治”的清明昌盛，作了堅強的組織保證。

注釋：

①衛(wèi)宏：(漢宮舊儀)卷土。

②(漢書．張湯傳)。

③(漢書·百官公卿表)顏師古注引(漢宮典職儀)。

④參見(漢書·百官公卿表)顛師古注引(漢宮典職儀)；趙映林：《威懾萬民之法》，四川人民出版社1996年版，第245——246頁。

⑤《舊唐書·職官志)。

⑥《資治通鑒》卷二百三。

⑦分見《貞觀政要》之《仁義》、《君道》。

作者單位：四川省民政干部學(xué)校(成都)