論流動人口計劃生育管理模式的創新

摘 要:改革開放以來，對流動人口的計劃生育管理一直采取“雙向”管理模式，這一模式在其實施初期確有成效，但隨著流動人口規模的急劇擴大，其弊端也逐漸顯現#65377;而理性的現實選擇就是建立全新的“一地”管理模式#65377;

關鍵詞:流動人口;計劃生育;管理模式

中圖分類號:C924.21 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2006)01-0042-03

作者簡介:彭安玉，男，中共江蘇省委黨校社會經濟發展研究所教授;王小鶯，女，無錫市錫山區東亭鎮副鎮長#65377;

隨著改革開放的不斷推進，龐大的流動人口對現有的計劃生育管理模式形成了不小的沖擊，流動人口計劃生育的失管#65380;漏管，導致了超生現象嚴重，性別比例升高，高危產婦增多，新生嬰兒缺陷率上升等一系列嚴重的問題#65377;創新流動人口計劃生育管理模式已經成為當務之急#65377;

一#65380;實踐的呼喚:改革現有的“雙向”管理模式

在計劃經濟體制下，計劃生育由計生部門垂直管理，人口流動及生育受到嚴格控制#65377;然而在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，流動人口數量快速增長，流動人口的計劃生育管理也引起了黨和政府的高度重視#65377;1998年9月22日，國家計生委適時頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦法》，明確規定流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地人民政府共同管理，并以現居住地管理為主，“雙向”管理模式由此出現#65377;實踐證明，“雙向”管理模式自1999年1月1日實施以來，在流動人口少#65380;雙方互通信息和需要解決的問題不多的情況下，有關計劃生育政策執行#65380;審批#65380;行政處罰的矛盾尚不突出，但在進入新世紀后，“雙向”管理模式的弊端隨著流動人口的成倍增長日益顯現#65377;2003年12月1日，國家計生委又頒發了《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》，進一步明確了“雙向”管理的職責范圍以及信息交換和反饋等具體制度#65377;

在無錫，錫山區政府根據實際情況，分別制定了加強流動人口計劃生育管理的具體措施:構建流動人口計劃生育綜合管理網絡，在全區流動人口數量多#65380;流動性強#65380;人員情況復雜的鎮共建流動人口管理辦公室20個，管理小組126個，專職管理員476人，兼職管理人員380人，單位專兼職管理人員876人;健全“誰用工，誰管理;誰受益，誰管理;誰管轄，誰負責”的綜合管理責任制，流動人口計劃生育管理從過去單一的公安管理，發展成由公安#65380;計生#65380;建設#65380;勞動#65380;教育#65380;工商#65380;衛生等職能部門齊抓共管的新格局;制定《錫山建筑工地民工管理規范》，使建筑工地暫住人口信息采集率提高到85%以上，建筑工地負責人簽訂責任書率達98%;推廣集中居住，形成集中居住點241個，共收住流動人口81669人，集中住宿率達42%#65377;這些措施的落實，使錫山流動人口計劃生育逐步納入管理范圍，并收到一定的管理實效#65377;特別是買房落戶#65380;長期租住#65380;工作在錫山區企業的流動人口計劃生育管理基本走上正軌，2004年流動人口《婚育證明》查驗率達93%，優質服務率達73%#65377;但是，由于流動人口自身的特點，其管理內容#65380;管理程序#65380;管理方式等均不同于世居人口，而目前所健全的管理責任制與流動人口計劃生育管理要求不相匹配，再加上管理意識#65380;投入機制等原因，龐大的流動人口對目前實行的“雙向”管理模式形成了嚴峻的挑戰#65377;

第一，流動人口計劃生育工作量急劇增大，管理人數與管理要求不符#65377;據錫山區公安局統計，截至2004年12月，區內有總人口63.98萬人，其中世居人口43.3萬人，流動人口20.68萬人，流動人口約占總人口的32.3%;在流動人口中，暫住人口約占70%，還有約30%的人盲目流動，成為所謂“三無”人員(即無暫住證#65380;無婚育證明#65380;無就業證)#65377;在20.68萬流動人口中，育齡婦女有68097人#65377;在錫山新城區東亭鎮12.67萬總人口中，世居人口34568人，流動人口則超過92000人，其中暫住人口64475人，近3萬人為“三無人員”#65377;在64475位暫住人口中，育齡婦女有14711人，已婚育齡婦女有11024人#65377;東亭鎮是錫山區政府所在地，也是錫山的新城區，人口流入的勢頭仍然強勁#65377;

流動人口的大量流入，極大地增加了計劃生育的工作量，諸如流動人口管理信息的采集#65380;生育情況的跟蹤#65380;計劃生育的宣傳等等#65377;由于工作量的增加，所需管理人員必須在原有的基礎上增加1/3以上，但錫山區目前流動人口的管理人員，除公安部門成立的流動人口管理機構人員基本到位外，其他機構和人員都未完全到位#65377;基層非但沒有組建專門的流動人口管理隊伍，而且沒有配備合格的管理人員，管理人數與管理要求不符#65377;以東亭鎮為例，該鎮流動人口超過9萬，是世居人口的3倍#65377;這些人員流動性強，情況復雜，居住分散，按每400名流動人口配備1名專職協管員，已經難以滿足對計劃生育管理的需要#65377;但是，該鎮計生辦現僅有行政編制1人，服務所事業編制有6人，但也僅到位4名，其他人均是鎮聘用干部和臨時聘用人員，現有管理#65380;業務人員不僅不能有效應付日益增加的流動人口計劃生育的需要，甚至連世居人口的計生工作也難以做好#65377;由于任務繁重，不得不壓縮管理面，減少管理內容，降低管理力度，結果導致各項管理措施難以到位，以至于出現世居人口與流動人口兩頭都管不好的尷尬局面#65377;

第二，流動人口計劃生育工作難度日益加大#65377;流動人口的頻繁流動#65380;分散居住和封閉式生活，給計生管理人員跟蹤采集信息和跟蹤服務增加了相當的難度#65377;在現居地和戶籍地共同管理執行不夠到位的情況下，超生孕婦經常躲避現居住地的管理視線，難以依法跟蹤;計劃外懷孕終止工作難度大，孕婦往往避開戶籍地和現居地超生;計劃外超生處罰依據難找，標準難定，執行更難，特別是對沒有制約單位的流動人口#65380;沒有經濟來源的超生對象，更是難上加難#65377;此外，由于全國各地農村的生育政策各有不同，特別是少數民族允許生育二胎以上，這與經濟發達地區的計劃生育管理現狀不符#65377;成倍增長的流動人口按戶籍地生育政策執行，對現有計劃生育管理人員增加了成倍的工作量#65377;流動人口帶著貧困地區的生育政策在經濟較發達地區生育，必然會與現居地的生育觀念#65380;生育政策#65380;人口承受力#65380;社會發展發生碰撞，對經濟較發達地區有效執行現行生育政策#65380;依法行政#65380;控制超生#65380;提高人口素質造成巨大沖擊#65377;

第三，流動人口計劃生育工作管理經費難以保障#65377;流動人口具有高流動性的特點，其計劃生育日常管理所需的管理人員#65380;信息員人數都大大多于世居人口計劃生育管理的人數，因此，成本也遠遠高于世居人口計劃生育管理的成本#65377;流動人口計生管理信息互通平臺是一個系統工程，從上到下計生部門垂直互通，其他職能部門縱向與政府計生部門互通，橫向與所有職能部門互通，是流動人口計劃生育管理硬件建設的主體，但由于需要高昂的投入，遲遲沒有搭建，計生工作者在流動人口計劃生育管理中，嘗盡了沒有互通信息平臺傳遞信息的艱難與無奈#65377;此外，流動人口計劃生育的信息采集以及跟蹤服務#65380;跟蹤生育#65380;四項手術費免費金#65380;獨生子女家庭獎勵金#65380;貧困家庭補助救助金#65380;終止計劃外懷孕日常費用等等經費也不斷上升#65377;按照國家計生委#65380;財政部#65380;衛生部等5部委聯合下發的《關于將農民工管理等有關經費納入財政預算支出范圍的有關問題的通知》，流動人口的計劃生育免費經費和管理經費與世居人口一樣納入財政，但目前各地的實際情況并不平衡，大致有三種情況:一是“僧多粥少”，即流入人口相對較多的地區，雖然當地財政在計生經費中增加了流動人口計劃生育經費，但增加的數額遠遠趕不上流動人口的增幅#65377;二是“無足輕重”，即在流入人口比較少的地方，財政對流動人口計生管理經費在預算中增加的量較少甚至沒有增加#65377;三是“無心無力”，即在經濟欠發達地區，政府無力增加流入人口計生管理經費，有的地方甚至不能承擔流入人口計生管理與服務的任何費用#65377;現居住地出于管理責任，不得不從原本應當用于本地戶籍人口的計生經費中“擠出”#65377;目前，在蘇南一些流入人口較多的地區，出現了這樣一種怪現象:現居住地責任心越強，計劃生育工作做得越多，計劃生育管理的成本就越大，計劃生育經費就越不足#65377;出于對自身利益的考慮，方方面面都不愿管，即使管也是被動管，常常流于形式#65377;

上述三個方面的原因，導致了一系列嚴重的后果:其一，流動人口計劃生育信息不暢，統計不準確#65377;目前婦女流動信息渠道沒有統一的入口處，原來絕大部分是通過公安部門辦理暫住證獲得流入信息，或者是通過勞動服務所#65380;工商所#65380;學校統計流入婦女，或通過對進企業的上崗者查驗《婚育證明》獲得流入信息;而流出人員沒有出口關，流出信息無法及時反饋#65377;這造成了流動人口計劃生育信息的失真#65377;其二，流動人口超生現象突出，負面影響很大#65377;在現居住地和戶籍地共同管理的“雙向”管理模式下，現居住地和戶籍地的“雙向”管理往往都難以到位，這給那些有超生意圖的流動人口以可趁之機#65377;在蘇南經濟發達地區的各農貿市場#65380;建筑工地#65380;出租屋內，二胎#65380;三胎甚至四胎的現象司空見慣#65377;據調查，錫山區東亭鎮2004年流動人口生育二胎以上225個，其中近60%屬于超生;在超生者中，絕大多數又是“三無人員”到臨產時流入超生#65377;流動人口大量超生，既造成男女比例的嚴重失調，如錫山區2004年流動人口嬰兒出生男女性比例高達138;又影響出生人口的素質，因為流動人口中的超生者一直處于躲躲藏藏的緊張狀態，不做固定檢查，有病亂用藥，臨產不能根據胎兒情況選擇醫院，有的甚至找非法接生婆接生，造成嬰兒缺陷率上升#65377;從更長遠的影響看，流動人口超生的子女，將來受教育的比例低，生存能力差，就業層次低，勢必對社會保障#65380;醫療#65380;治安造成巨大壓力#65377;其三，流動人口高危產婦多，欠款者眾#65377;流動人口育齡婦女普遍缺乏保健知識，又不愿參加優質服務，婦科發病率較高，且缺乏治病意識#65377;她們中的超生孕婦大多心理恐懼而不去醫院做固定檢查，大多又沒有優生優育理念和較好的經濟條件，不能及早預防和終止畸胎懷孕，不能到條件較好的衛生院臨產，在接產時容易出現胎位不準#65380;子宮破裂#65380;產后大出血等難產現象，生命受到嚴重威脅#65377;據無錫市婦幼保健院統計，在高危產婦中，每年流動人口高危產婦就超過一半#65377;一部分高危產婦被送到醫院后，沒有人簽字，住院沒有家人陪護，出院更找不到付醫藥費的人(一個高危產婦的醫藥費一般在5000元左右)#65377;不少流動人口產婦出院時寫下欠條，承諾繳費期限，但極少有人兌現#65377;

二#65380;理性的選擇:建立全新的“一地”管理模式

所謂“一地”管理模式，即完全由現居住地有關部門對流入本地的流動人口的計劃生育進行全面管理的規范體系#65377;它是相對于既有的戶籍地#65380;現居住地雙頭管理而言的#65377;其要點有:現居住地以流動人口流入時查驗的《婚育證明》作為流動人口流入現居住地的必要證件和入口關，對無《婚育證明》者要求其補辦，否則不得在流入地就業#65380;租房;以統一查驗的《婚育證明》人數為基礎，建立管理臺帳，輸入互通信息網，構建橫向#65380;縱向互通的綜合管理信息平臺，夯實“一地”管理的基石;從流入之日起，對流動人口實施居住地生育政策，生育政策的審批權在居住地各縣區計生局，審批手續與世居人口完全一致;在現居住地違反計劃生育者由現居住地負責取證處理;流動人口的節育手術費#65380;獨生子女父母獎勵金#65380;獨生子女貧困家庭救助金#65380;醫療保險#65380;養老保險都由現居住地承擔#65377;

實施“一地”管理模式的好處主要有三:一是克服了“雙向”管理模式下流動人口計劃生育管理權限與管理對象的分離之弊，使流動人口計劃生育執行政策與現居住地政策相一致，賦予管理地應有的管理權限，諸如生育的審批權#65380;行政處罰權等，同時管理地也負起經費管理#65380;發放等責任，從而有效地避免兩地管理，兩地都管不到位;兩地負責，兩地都不負責的“踢皮球”現象#65377;二是解決了因“雙向”管理傳遞信息的麻煩和兩地信息交流延誤所造成的流動人口計劃外生育問題#65377;三是降低了管理成本#65377;實施“兩地”管理模式的前提是要有一個全國統一的流動人口計劃生育信息平臺，而搭建這樣一個平臺需要高昂的投入;實施“一地”管理后，只需要搭建區域性的管理信息平臺，僅此一項就可以省下大筆資金;另外，“一地”管理取消了流動人口的日常婚育證明書的查驗，也大大降低了管理的成本#65377;

實施居住地“一地”管理模式的基礎在社區#65377;在實踐中，無錫市錫山區已經探索出一套“一地”管理的微觀模式，即在現居住地借鑒土地管理的做法，建立由計生部門總抓，多個職能部門齊抓共管的機制，同時建立與之相配套的由計生#65380;公安#65380;衛生#65380;工商#65380;勞動等職能部門組成的綜合管理報務中心，中心直接駐扎在社區，對流動人口計劃生育所有事宜實施“一地”管理，諸如查驗《婚育證明》，辦理暫住證#65380;房屋出租#65380;就業#65380;入學等事，跟蹤生育，提供各種優質服務，成為流動人口的入口關和出口關#65377;在操作中，綜合管理服務中心特別注意把好兩關:一是所有流入人員上崗錄用關#65377;流入人員須持中心查驗的《婚育證明》向勞動部門提交上崗申請，勞動部門將用人信息和求職信息掛牌公示，求職者與用工單位從信息里分別找到滿意單位和上崗者，然后在中心用人單位與勞動部門簽訂用工協議，明確流動人口計劃生育的管理職責及管理費用，用人單位將錄用人員的工資福利#65380;保險統一交中心，再由中心按用人單位每月考核情況劃入流動人口工資卡，以避免拖欠工資，并準確掌握流出#65380;流入情況，制約流動人口超生，方便超生處罰依據的取證#65377;與此同時，用人單位與錄用者也簽訂一份用工合同，明確雙方在計劃生育等方面的權利#65380;義務和責任#65377;二是房屋出租關#65377;戶主須向中心提交書面出租申請，經公安部門審核后進入電腦編號備案，其面積#65380;價格予以公布，并辦理租房信用卡#65377;流入人員須持婚育查驗證明至中心申請租房，辦理暫住證，并與戶主簽訂協議，明確計劃生育管理等有關權利與職責#65377;同時，戶主與中心也簽訂協議，承諾按租住人數#65380;時間向中心上交流動人口與計劃生育管理費，及時上報流動人口安全#65380;計劃生育等各類信息#65377;

為配合“一地”管理模式的實施，還必須建立流動人口計劃生育管理的三大機制:即齊抓共管的工作機制#65380;必要的經費投入機制和相應的生育保障機制#65377;概言之，工作機制要明確齊抓共管的工作目標#65380;工作重點#65380;考核標準，建立信息平臺#65380;管理隊伍#65380;工作制度，健全流動人口計劃生育的綜合管理措施;投入機制方面，縣區#65380;鎮政府按育齡婦女數每年每人5.5元#65380;4.5元的標準分別納入二級財政，設四項免費經費專戶，由鎮計生部門按要求統一兌現免費經費#65377;考慮到政府難以承擔流動人口計劃生育全部的管理成本，應建立以縣區#65380;鎮#65380;村三級投入為主體的投入體制，同時建筑業用工單位#65380;商品房開發公司#65380;出租戶#65380;用房單位等也要交納金額不等的流動人口計劃生育管理費#65377;保障機制具體包括流動人口計劃生育子女入學保障機制(與世居人口子女一樣平等地享有九年義務教育)#65380;流動人口計劃生育貧困家庭保障機制(諸如子女入學免費#65380;扶助救助#65380;對子女死亡未再生育父母的養老等)#65380;流動人口計劃生育子女家庭醫療保障機制(建立以二級政府#65380;用人單位#65380;個人投資的醫療保障機制，確保流動人口計劃生育家庭人員就醫保障，避免因貧致病，因病返貧)#65377;

我國正處于經濟#65380;社會的轉型期，流動人口計劃生育管理矛盾日益凸現，解決這一問題不僅關系到我國人口數量的有效控制#65380;降低性別比和新生兒缺陷率，提高人口素質，而且關系到經濟社會的全面進步#65377;因此，改革和完善流動人口計劃生育管理模式，具有不言而喻的意義#65377;

責任編輯:浩 宇