法律視野中的現代企業制度改革

摘 要:“行政性分權”#65380;“放權讓利”#65380;“承包經營”等改革在一定時期內取得過某些效果#65377;由于沒有觸及企業制度的本質，所以，最終都沒有能夠使企業恢復生機和活力#65377;這就要求我們從法學角度對現代企業制度的構建作深入探討#65377;

關鍵詞:法律視野;企業制度改革;產權

中圖分類號:F035.4 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2006)01-0032-04

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作者簡介:陳振一(1959- )，男，江蘇蘇州人，蘇州市政法委員會書記，南京師范大學博士研究生#65377;

一#65380;企業制度改革的體制性約束

經過長期的企業改革之后，中國的理論界#65380;企業界和政府都認識到，當代中國企業改革的核心問題是產權制度的重建#65377;

1978年以后發生在中國的經濟體制改革，是一個從計劃經濟走向市場經濟的歷史性轉變，市場經濟有著與計劃經濟完全不同的運行機制，因而對企業的產權構造有著完全不同的體制性要求#65377;國家所有制與市場經濟體制內在要求的體制性不適應是顯而易見的:

1.國家所有制使不同企業在產權歸屬上處于同構狀態，如果為企業設定相互獨立的經濟地位，便會導致產權制度構造的內在矛盾，企業追求自身利益的行為對于其所有權人來說便表現為自己與自己的競爭，從而導致企業與其所有權人的利益差異和矛盾#65377;傳統企業的這種缺陷來源于它是按照“社會大工廠”#65380;“國家辛迪加”的設想組織起來的，真正的企業并不存在#65377;剩余控制權和剩余索取權相互匹配的方式只能由國家直接掌握，從而形成了統負盈虧和國家直接經營企業的高度集中的產權體制#65377;然而，這樣一種企業制度把企業的邊界推延到了整個社會的范圍，極大地增加了交易成本，是注定沒有效率的#65377;

2.在市場經濟條件下，市場交換活動的目的是權衡和實現產品的價值，這就需要參與交換活動的主體(包括自然人和企業)都對自身利益進行充分的考量，并且追求自身利益最大化#65377;因此，經濟運行的首要前提是微觀領域中經濟人的存在，只有在這一條件下，市場機制才有可能有效地運轉#65377;企業作為經濟人，其行為合理性的內在前提是所有者#65380;經營者和勞動者相互間博弈機制的有效存在，而國家授權政府行使所有權的產權制度構架，不僅導致政府宏觀管理職能與微觀所有者職能的混同，而且由于政府無法對數量眾多的企業具體履行所有者職能，導致企業法人治理結構中的所有者缺位，使企業內部博弈機制無法有效形成#65377;因此，以國家作為所有權人并委托政府履行所有權職能為主要特征的全民所有制，與市場經濟的運行機制有著內在的不適應性#65377;在中國走向市場經濟的過程中，企業制度改革的本質在于產權制度的變革和重構，而制度重構的核心問題則是政府宏觀管理職能與微觀所有者職能的分離和產權所有者的實體化#65377;只有在新的產權制度構架下，才有可能建立完善的企業法人治理結構，并徹底轉換企業經營機制#65377;3.在以計劃手段為主的資源配置方式下，資源配置決策由代表社會整體利益的國家所有者集中作出，并通過按行政方式原則組織起來社會全體成員加以執行，從而缺乏市場經濟的有效激勵機制#65377;這就要求社會的一切成員和所有組織，都象馬克思描繪的“社會魯濱遜”的肢體那樣，只是不折不扣地完成上級規定的計劃任務，而沒有自己的任何特殊利益，從而在向計劃機關提供數據#65380;報告工作和執行社會統一計劃時，不會發生任何偏離#65377;事實上，這是不可能做到的#65377;在社會主義階段，每一個經濟活動當事人，包括計劃的制定者在內，都有他們自身的#65380;同整體利益不完全一致的利益#65377;這種利益同社會的整體利益經常有矛盾#65377;于是在編制計劃和執行計劃的各個環節上，都免不了由于這種矛盾而發生的扭曲和偏離，各個利益主體之間還會因為利益矛盾而發生糾紛#65377;這無疑不利于法律秩序的有效實現和經濟狀況的長足發展#65377;

二#65380;企業制度改革的路徑選擇

當代中國企業制度的改革是在政府的推動下進行的，政府的利益和價值取向對于企業制度改革的路徑產生著根本性的影響#65377;^[1]在計劃經濟體制下，企業對于政府來說有著重要的利益，而所有這些重要利益的最終來源在于全民所有的所有權制度，因此，全民所有制的產權制度構成了政府在企業制度中的核心利益#65377;政府推動改革的動機在于維護并實現自身的利益，當存在著多種利益的時候，政府便會在其中進行價值判斷和選擇，以實現其利益的最大化#65377;一般情況下，政府在改革的過程中也會和其他行為主體一樣，選擇以最小的利益損失換取最大的利益#65377;換句話說，政府會選擇其既有利益損失最小的路徑來達到其預設的改革目標#65377;如果我們以這樣一種合理的行為模式來觀察政府在企業制度改革中的行為選擇，便會對政府的改革路徑給出合理的理解#65377;

首先，在企業制度改革的最初階段，政府選擇了部分放棄經營權的改革路徑#65377;在產權制度構架中，經營權是從所有權的基本權能中派生出來的權利，它從屬于所有權，并且受到所有權的嚴格控制#65377;在中國企業制度改革的初始階段，由于計劃經濟體制下政府對企業經營活動進行全面控制所形成的制度慣性，所有權對于經營權不僅存在著產權制度構架下的控制途徑，而且還存在著行政的控制途徑，因而其控制是雙重的#65377;從這個意義上說，政府作為受托履行所有權職能的主體，部分放棄，甚至全部放棄企業的經營權對其所有權利益的影響也是微不足道的#65377;政府需要考慮的只是在當時的經濟運行體制下，放棄或部分放棄企業的經營權對于其經濟計劃的完成所產生的影響，并將這方面的利益損失降低到最小程度#65377;因此，當企業內部缺乏激勵機制，從而導致勞動生產率低下，并進而影響到政府財政收入#65380;影響經濟計劃的完成時，政府選擇了部分放棄企業經營管理權以激勵企業提高勞動生產率的改革路徑:將一些經營管理權有控制地交給企業，但將權利行使的范圍嚴格限制在計劃生產以外的部分#65377;在這里，擴大企業自主權和嚴格控制企業在計劃生產領域中的經營管理權都表現出同一個利益選擇和價值取向，表面上相互矛盾的行為獲得了內在的一致性#65377;

擴大企業自主權的改革路徑選擇既沒有改變政府宏觀管理者職能與微觀所有者職能的混同問題，也沒有改變企業內部治理結構中的所有者缺位問題，從而并沒有觸及舊的產權制度的核心問題#65377;因此，循著這一改革路徑無法完成新的企業制度的構建便也成為必然的結果#65377;事實上，由于路徑選擇的偏差，擴大企業自主權的改革措施在短暫地激發了企業的生產積極性以后，便很快表現出企業經營者非理性地行使經營管理權，甚至是濫用經營管理權的制度性后果#65377;在企業所有者缺位的情況下，經營者傾向于過度地#65380;破壞性地使用企業的生產設備;傾向于以討價還價甚至隱瞞利潤的方式將更多的資源留在自己手中以擴張自己的權利;傾向于更多地將利潤用于分配以便加強自己對于勞動者的控制，同時也使自己獲得更多的實際利益;傾向于通過盲目投資等方式侵蝕所有者權利，等等#65377;^[2]所有這些似乎都表明在一個合理有效的企業制度構架中，為避免企業出現如此的不合理行為，便不應當賦予企業這些自主權#65377;顯然，這種錯覺是由于改革路徑選擇偏差而造成的，在所有者缺位這一根本性制度構造缺陷未解決的情況下，擴大經營者權利必然會引起其經營管理行為的失范#65377;作為應對措施，政府在1983年開始推行利改稅改革，但是由于這一改革措施的基本目標仍然是在擴大企業自主權的條件下保障國家財政收入的穩定，因而同樣未能有效地推進企業制度構造的更新#65377;

其次，在企業制度改革的第二階段，政府在選擇改革路徑過程中的價值取向與第一階段相比并未發生實質性的變化，其基調仍然是“在不改變國家所有權的前提下，通過利潤承包的方式，將經營權完全下放給企業#65377;……從本質上講，企業承包制是第一輪‘放權讓利’改革的延續和發展”^[3]#65377;同樣，在所有者缺位的情況下，承包經營責任制的實行不僅沒能解決企業制度變革的問題，而且在短期內實現政府設定的利益目標以后，其內在的制度性缺陷便很快顯露出來，這些缺陷的影響也同樣是長期的#65377;

這一問題的最根本原因還在于，在原有企業組織制度基礎對企業下放一些經營自主權和加強一點物質刺激，并不足以形成能夠有效實現企業功能的制度安排#65377;可以看到，“放權讓利”改革的本質，是在保持以行政命令配置資源#65380;以完成計劃指標的情況作為主要考核尺度不變的條件下，更多地運用物質刺激的手段來激發企業完成計劃指標的積極性#65377;這樣的改革，當然不可能克服植根于命令經濟體制中的各種弊病，也沒有改變企業作為行政機關附屬物的地位，不能使企業具有活力，也無法建立一種能夠在市場經濟中有效運行的企業制度#65377;根源在于，改革的思路沒有突破計劃經濟的思維方式，仍然為把整個社會組織成為一個大工廠的計劃經濟是一種有效的資源配置方式，以為只要加強經濟核算#65380;通過放權讓利和增強物質刺激的辦法來調動積極性，就能夠存利去弊，使它具有活力#65377;結果不但沒有找到根本的出路，反而由于制度安排的不合理和激勵的不兼容，陷入了放權不足則企業仍然缺乏能夠行使優化配置的充分自主權，放權太多又使“內部人控制”失去所有者的最終控制的困境，改革過程變成“放——收——放”的循環，人們為了走出困境，力求探索一條新路#65377;

1992年以后，中國的社會經濟條件已經發生了很大的變化:建立社會主義市場經濟體制已經被黨的十四大確立為改革的極終目標，這一目標的實現成為政府的核心利益所在;非公有制經濟的發展使政府在實現其保持國民經濟穩定增長的戰略目標時對國有企業的依賴程度下降;利改稅的最終完成使政府在實現其保持財政收入穩定增長目標時對履行所有者權利的地位的依賴程度下降;國有企業經營狀況長期得不到有效改善使得國家對國有企業職工應當承擔的責任被突顯出來，并且成為引發社會不安定的重要因素;政府職能向提供公共產品方面的轉移也使政府產生了變存量財產為現金可支配財產的利益取向#65377;這些情況導致政府在利益選擇時的價值取向發生了根本性的變化#65377;一方面，完成向市場經濟體制的轉變已經成為政府的核心利益，極大地促進政府對于產權制度這一改革路徑的選擇;另一方面，政府對于通過履行國有資產所有者職能而獲得的利益的依賴程度的下降，使政府選擇產權制度改革的成本下降#65377;此外，通過產權制度改革，政府甚至可以轉嫁其對國有企業職工應當承擔的責任，從而可以獲得額外的利益#65377;所有這一切都促使政府選擇了產權制度改革作為企業制度改革的最終路徑#65377;至此，中國的企業制度改革進入了實質性的發展階段#65377;

三#65380;產權制度改革的方法選擇

在企業制度改革的第三階段，隨著政府改革路徑選擇的明朗化，產權制度改革成為整個企業制度改革的中心環節，接踵而來的便是改革方法的選擇問題#65377;在國有資產管理體制的重構方面，無論是政府部門，還是理論界和企業界似乎對目前所采取的三級構架的改革方案都沒有很大的意見分歧#65377;一方面，這是因為國有資產管理體制改革并不涉及國有產權的處置，而僅涉及國有資產的管理，故其方法選擇所引起的利益沖突并不嚴重;另一方面，也是因為這一方法本身也被許多國家所采用，具有較大的普適性#65377;^[4]但是國有企業產權制度重構的方法選擇卻觸及到了極為敏感的社會公平問題#65377;

從實踐看，當代中國國有企業產權制度重構，主要是通過向非公有企業或個人(其中包括國有企業的管理人)轉讓國有資產的方法，使國有企業改制成為國有控股企業#65380;國有參股企業或非國有企業#65377;政府選擇這種方法的基本出發點，包括兩方面的考慮:其一，是實現國有資產逐步從一些競爭程度較高的行業中退出的預設目標;其二，是通過引入非國有資產來解決改造后的國有控股企業或國有參股企業中所有權人缺位的問題，顯然，這兩方面的考慮都體現著政府的利益和價值取向#65377;然而，以這種方式進行的企業改制卻導致了強烈的社會反響，引發了社會對于國有資產流失的強烈批評和關注，其中最為嚴厲的批評來自于香港經濟學家郎咸平，他在2004年8月發表的一系列批評意見被稱之為“郎咸平旋風”#65377;盡管郎咸平本人針對國有企業改制出現的國有資產流失問題提出了非“非國有化”的對策，但是社會質疑國有資產轉讓中出現的流失現象的實質似乎卻并不是企業改制這一改革路徑本身，而是由政府向非國有企業或個人轉讓國有資產這一產權制度改革的方法#65377;一種極為尖銳的意見認為，產權制度改革的實質，是產權的初始化配置，即對計劃經濟體制下形成的大量國有資產的產權歸屬重新做出制度性的安排#65377;因此，如何進行資產分配，便成為一個涉及社會公正的制度重構問題#65377;^[5]

從理論上說，國有資產屬于全體人民共同所有，而政府僅僅是受國家的委托代行所有者職能，只是國有資產的“看守者”，看守者不能未經所有者委托#65380;不受所有者監督而“自由定價”出賣其受托看守物，因此，政府轉讓國有資產是一種“賣方缺位的看守者交易”;而從實踐看，計劃經濟條件下國有資產的積累是在極低的工資水平下形成的，其本身便包含著國有企業職工犧牲其個人收入而作出的貢獻#65377;因此，無論是在理論上還是在實踐上，包括國有企業職工在內的全民都應當在處分國有資產的過程中享有參與權和受益權#65377;從這個意義上說，政府在選擇改革方法的時候，也面臨著一個重要的價值選擇:在政府#65380;非國有資產業主#65380;企業管理層#65380;企業職工和全體人民之間，誰最有資格成為產權改革的受益者?在一個所有者缺位的產權制度改革中，基于何種利益考慮而選擇的方法才能使這一改革具有社會正當性?

事實上，在產權制度改革中，政府主要采取了出讓國有資產的改革方式#65377;一些地方小型國有企業采取了將國有資產出售給企業職工和管理者的方式，而在大多數國有企業，尤其是大中型國有企業中，最常見的方式便是將國有資產出售給該企業的管理層或是其他非國有企業#65377;在改制過程中，政府往往通過要求國有資產的受讓者承諾安置改制企業職工，或是向職工支付一定的貨幣補償以“買斷”其工齡的方式解決國有企業職工的安置問題#65377;然而，將國有資產出售給企業管理層或其他非國有企業的改制方法引起了社會的強烈反響#65377;企業資產或股權轉讓的復雜性，以及轉讓過程中的種種不規范操作顯然是造成這種社會反響的直接原因，因而政府頒布了一系列文件來對國有資產轉讓行為進行規范#65377;但是，在所有者缺位的條件下，我們還能期待規范的交易行為的存在嗎?顯然，對于自身利益的考量使得政府作為國有企業改革的推動者在主觀上喪失了對于產權制度改革的本質意義的關注和對于這一改革的公正性的權衡，在客觀上則導致了一個無序的#65380;極端功利的#65380;不能獲得正當性評價的改革方法的出現#65377;

從結果看，方法選擇的偏差似乎并不能對產權制度改革的結果產生關鍵性的影響，無論通過何種方式，產權制度改革的結果都將是一批形式上具備公司制企業特征的現代企業被建立起來，即使是在仍然存有國有資產份額的改制后企業中，代行國有資產所有者職能的政府也搭上了實體所有權人的便車，解決了所有者缺位的難題#65377;但是我們卻不能說方法的選擇同樣不會對制度的形式產生根本性的影響，因為一個曾經被用來有效地達到目的的方法會以觀念或習慣的方式在社會生活中長期存在下去，并且直接轉化為制度，或者對新的制度的運行產生潛在的影響#65377;

現代市場經濟與現代企業制度都是市場經濟發展的產物，整個結構精巧復雜#65377;目前整個改革的趨勢表明，全面推進企業改革，建立現代企業制度，是全面建立社會主義市場經濟新體制的關鍵，更是實現法治社會中企業市場化運作的重大戰略選擇#65377;當代中國的企業改革，必須觸及企業的根本制度，從而徹底實現一種適合于現代市場經濟的企業制度#65377;

參考文獻:

[1]周叔蓮:《20年中國國有企業改革經驗的理論分析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2000年第3期#65377;

[2][3]“中國改革與發展報告”專家組:《中國改革20年回顧#65380;反思與展望》，上海遠東出版社2000年版，第28#65380;29頁#65377;

[4]王少梅:《法#65380;德#65380;意國有資產管理體制及啟示》，載《山東經濟戰略研究》1997年第9期#65377;

[5]秦暉:《有疑問的“國資退出”》，載《改革參考》2004年第28期#65377;

責任編輯:錢國華