完善行政許可默示制度

作者簡介：趙大龍（1964- ），男，江蘇淮安人，中共楚州區委黨校高級講師，主要研究方向為行政法學。

摘要：行政許可設立默示制度，是體現并貫徹效率與便民原則、信賴保護原則的必然要求。現行《行政許可法》已部分引入了這一制度，但在默示許可與默示變更等關鍵方面尚未建立相關規則。我國應盡快進行立法修改，全面設立并完善行政許可的默示制度。

關鍵詞：行政許可；默示制度；立法建議

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1004-1605（2006）06-0046-03

我國現行《行政許可法》部分引入了默示規則，但尚不全面。從敦促行政機關依法及時行政和全面保護當事人的合法權益出發，我國應設立完整的默示制度。本文就此略陳管見。

一、建立行政許可默示制度的意義

默示許可，是指許可機關在規定或承諾的許可期限內沒有作出拒絕決定，期限屆滿即推定為許可機關已經許可的許可形式。［１］完整的行政許可默示制度涉及對申請人申請的受理、許可決定的作出、許可期限的延長及許可事項的變更等多方面。其中許可決定的默示規則處于核心地位。

在我國行政許可中設立默示制度，符合《行政許可法》的基本原則，具有非常重要的現實意義。

首先，這是行政許可效率原則的要求，可以敦促行政許可機關依法及時行政。效率原則是我國《行政許可法》確立的基本原則，對行政許可申請人的行政許可申請依法作出相關的決定是行政許可機關的一項法定職權，只要申請人依法提出行政許可的申請，行政許可機關就應依法在規定期限內對其進行審查，作出是否受理、準予或不予準予的決定，而且應盡可能地提高辦事效率，這是其法定的義務。如果行政許可機關連法定的期限都不能遵守，則明顯違反了效率原則，應依法承擔法定的責任。從我國的行政實踐來看，怠于行政、效率低下是長期形成的頑疾。設立默示制度，可以促使行政許可機關嚴格遵行程序規則，在法定期限內認真履行職責，避免辦事拖拉現象的產生，從而提高資源的配置效率，更好地為社會提供公共服務。

其次，這是行政許可便民原則的體現，可有效防止擾民、謀私現象的產生。明確規定便民原則是《行政許可法》的一大亮點，該法并為此設定了相關的制度規則以作保障。由于長期權力本位觀念的影響，我國公務員的官僚作風較盛，行政許可中的以權擾民、以權謀私等現象經常出現，當事人往往不得不在體制外付出額外成本甚至尋租來謀求許可，這是與便民原則格格不入的。在行政法上，行政主體的義務是與行政相對人的權利相對的，行政許可機關對其義務不依法履行，不僅導致其相關法律責任的承擔，而且也會侵犯行政相對人的合法權益，此時即應賦予行政相對人相應的權利或權利救濟，以彰顯平衡理念。默示制度的設立，使得行政許可機關在不依法履行其法定的義務時，當事人即取得準予的推定權利，而無須支付法外成本，既阻斷了行政許可機關謀取不當私益的可能，更能促進行政機關盡快確立以民為本的理念，在行政許可活動中樹立服務的思想，體現其便民的要求。從某種角度上看，默示制度在一定程度上加重了行政許可機關的義務，也為社會加強對其的監督增設了一道制度約束門檻。

第三，這是信賴保護原則的應有之義，有利于全面保護當事人的合法權益。當事人從事特定活動應通過一定的行政許可行為獲取相應的資格，這既是法律的明確要求，也是當事人基于對行政許可機關行政行為合法性、有效性的信賴而生之合作，從廣泛的層面上說，這種信賴也應予以保護。否則，當事人就失去對自己行為的預期，無法產生合作行為的積極性，還會喪失對行政許可機關乃至政府的信賴。實際上，有相當多的相對人在提出行政許可申請之前，就已經為其后將從事的許可活動做了一定的準備，有些法律也明確規定了這種要求（如個體工商戶營業執照的許可須有經營場所的產權證明或租房合同）。確立默示規則，可以減輕乃至消除因行政許可機關在法定期限內的不作為或延誤而導致的當事人較長時間的盲目等待和經濟活動時機的喪失，避免先期準備行為的損失。

近幾年我國通過行政體制改革特別是行政審批制度的改革，加大對公務員的培訓教育力度，服務政府、效率政府、誠信政府的觀念已得到基本確立。這表明，在我國行政許可中設立默示制度具有現實的可能性與可行性。

二、國外的實踐與我國的現行規定

默示許可制度雖不是世界各國普遍通行的做法，但在西方一些國家已有成功的立法與實踐。1990年頒布的意大利行政程序法規定，行政相對人的一些須行政機關批準的行為，在提出申請的一段時間后，如果行政機關不予答復，則視為批準，可自行其是。［２］(P349)葡萄牙行政程序法（1991年）第108條也規定了“默示批準”：“如一行政行為的作出或私人一權利的行使取決于行政機關的批準或許可，在為作出決定而定的期間內未作出決定，則賦予利害關系人推定該要求被批準的權能”，該法還具體規定了默示批準的期間和適用情形。［３］(PP357-358)這些做法對我國建立行政許可默示制度提供了有益的經驗。

我國現行《行政許可法》已部分地規定了默示制度。目前的規定主要表現在以下兩方面：

一是對申請的默示受理。該法第三十二條第一款第（四）項規定：“逾期不告知（申請材料需要補正的全部內容）的，自收到申請材料之日起即為受理”。二是行政許可期限延續的默示準予。該法第五十條第二款規定：“逾期未作（是否準予延續）決定的，視為準予延續。”

在行政許可中引入默示規則，在我國行政法制發展史上是一大進步，說明我們的立法者已注意到了默示制度的作用。但《行政許可法》并沒有全面設立默示制度，尤其是在許可決定這一關鍵環節，尚未確立該制度，使得默示制度處于極度不完整的狀態。

造成這種現狀的原因是多方面的。主觀上，立法者思想上還沒有完全消除權力本位的影響，對默示制度的認識尚不到位，擔心在全民法治素質尤其是行政執法人員素質有待大幅度提高的情況下，會引起行政秩序的較大混亂。客觀上，也與我國現行《行政復議法》與《行政訴訟法》的一些規定有關：這兩部法律都將行政許可機關的不作為列入相關的受案范圍，《行政復議法》第六條第（八）項規定：認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的，可以申請行政復議；《行政訴訟法》第十一條第一款第（四）項也規定：認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的，可以提起行政訴訟。以上規定都明確排除了許可決定的默示規則，對默示許可實際上采取了否定的態度。

三、設立完整行政許可默示制度的立法建議

我國在行政許可中設立完整默示制度的條件和時機已經成熟。現行《行政許可法》在規定行政許可的效率、便民及信賴保護等原則的同時，已明確規定了行政許可的受理、決定與送達等期限，書面受理等具體規則，為確立全面的默示許可制度奠定了一定的前提基礎；既有的默示規則及其實施也為推行完整的默示制度提供了堅實的經驗積累。在此情況下，我國完全應該而且也可以規定全面的行政許可默示制度。

行政許可默示制度的內容除了現有的默示受理和默示延續以外，立法中主要還應包括以下兩項：

一是默示許可。行政許可機關對當事人的申請受理（包括視為受理）后，在法定的決定期限內未作出準予行政許可或不準予行政許可決定，或雖作出決定但未在法定期限內送達的，視為該許可機關已經準予，當事人可以在其申請事項范圍內獲得相應的資格或從事相應的活動。《行政許可法》第四十二條、第四十四條對行政許可的決定與送達期限作了明確的規定：除可以當場作出行政許可決定的以外，行政許可的決定加送達期限一般為30日，至多不得超過40日；采取統一辦理或聯合辦理、集中辦理的，一般為55日，至多不得超過70日。默示許可是行政許可默示制度的核心，確立這一規則可以為其他默示規則的產生與發展提供基本的理念支撐和經驗支持。缺少了這一規則，行政許可的默示制度永遠只能是殘缺的、不全面的。

二是默示變更。被許可人提出要求變更行政許可事項的申請，行政許可機關未依法作出準予變更或不準予變更的決定的，視為準予變更。遺憾的是，《行政許可法》并未對行政許可機關審查決定許可變更的期限作出明示的規定，這不能不說是立法中的疏漏。從變更審查比許可審查更為簡易的角度出發，變更決定作出的期限可參照許可決定的期限并作相應的縮短。

四、相關法律配套修改的建議

確立行政許可默示制度后，行政相對人的申請是否已經默示被受理、當事人是否已依默示獲得許可、被許可人是否已依默示得以變更許可事項、是否已依默示獲得許可延續等，是在行政許可的執法和監督中將會經常出現的爭議。為有效解決這些爭議，需要在《行政許可法》及相關法律中建立一些與之相配套的制度與規則。

一是有關許可申請材料的書面收到制度。行政許可機關在收到當事人的行政許可申請、許可事項變更申請及許可延續申請等材料時，不論該申請是否會被受理或被準予，都應出具載明已收到申請材料并加蓋本行政機關專用印章的書面憑證，證明已收到材料的內容與時間。申請材料的書面收到制度具有多方面的證明作用：不僅可以解決行政許可機關是否收到申請材料的問題，而且可以作為行政許可機關作出相關決定的期限是否合法的依據，更重要的是為行政許可的默示受理、默示變更及默示延續等默示制度提供必要的佐證。

二是默示許可由被許可人舉證制度。因默示許可而在行政許可的執法監督及因此產生的行政復議、行政訴訟中，被許可人應承擔證明默示許可成立的舉證責任，包括應證明自己已依法提出行政許可申請、該申請材料已被行政許可機關收到及收到的時間、行政許可機關未在法定期限內作出任何決定等。否則，則應承擔擅自從事許可事項的法律責任。

三是修改現行《行政復議法》和《行政訴訟法》對默示許可明確排斥的相關規定。默示許可制度的建立，還涉及到有關法律法規的配套問題，主要是對現行《行政復議法》與《行政訴訟法》的修改。具體表現為，在相關的受案范圍的規定中，保留對行政主體拒絕頒發許可證、執照、資質證、資格證而提起的告訴；對行政主體在法定期限內未作答復而產生的行政糾紛，在相對人提起告訴時，由被許可人舉證證明，依照默示許可的有關規則對該行政法律關系進行確認與保護。

參考文獻：

［1］［法］讓·瑪麗·韋爾林.法國關于行政許可程序的行政規定［Ｒ］.（２００１年行政法律制度國際研討會論文）．

［2］皮純協、張成福．行政法學［Ｍ］．北京：中國人民大學出版社，2002．

［3］應松年．外國行政程序法匯編［Ｍ］．北京：中國法制出版社，2004．

責任編輯：錢國華