論農村資金良性循環機制的構建

摘要：在現行的農村金融體制下，大量農村資金外流，農村金融需求受到抑制，資金陷入惡性循環。要為社會主義新農村建設提供金融支持，構建農村資金的良性循環機制，就必須進一步深化農村金融體制改革，構建多層次、多元化、競爭性的農村金融市場，進一步轉變政府職能，放開對民間金融的管制。

關鍵詞：資金循環；新農村建設；金融改革

中圖分類號：Ｆ830．2 文獻標識碼：Ａ文章編號：1006－3544(2006)06－0022－03

社會主義新農村建設是縮小城鄉差距，實現農村工業化和城市化的一項重要戰略舉措，是全面建設小康社會的重要基礎和保障。建設社會主義新農村、發展農村經濟，離不開資金的投入，離不開農村金融的支持。據估計，實現新農村建設目標，大概需要國家和全社會投入20000億元人民幣。如此龐大的資金，既需要“剛性”的財政支持，更需要彈性較大的金融支持。目前，我國農村金融機構運行的理念和方式基本上仍停留在發達國家上世紀80年代的水平，金融機構普遍存在著所有制結構單一、體制僵化、資金運行效率低下、支農力度不夠等問題，無法適應“三農”發展的需要。因此，重構農村金融體制，為新農村建設建立長效的資金支持機制具有十分重要的意義。

一、農村資金循環現狀透視

我國從1979年開始實行農村金融改革，形成了相對完善的農村金融體制，建立起包括政策性農村金融機構——中國農業發展銀行，商業性金融機構——中國農業銀行，合作性金融機構——農村信用合作社在內的多層次農村金融體系，并開展了農業保險業務，金融改革已經邁出了堅實的一步。但是在審視今天的改革成效時，我們不得不承認，在金融深化的大背景下，農村金融改革并不成功，資金不足問題依然明顯，農戶、中小企業貸款難的問題依然嚴重。據云南社科院的研究表明，近年來，農村的資金缺口每年高達1萬億元，農村資金惡性循環有愈]愈烈之勢。而農村金融體制中，資金供給與需求的雙重不足是導致農村金融狀況惡化的主要原因。

（一）從供給角度看，農村金融機構對農村的支持明顯減弱

1．金融機構將農村的大量資金轉移到城市，造成了農村資金短缺。我國是典型的城鄉二元型經濟結構，在城市的快速發展過程中，大量資金通過金融機構從農村流到城市，在支持城市發展的同時，卻造成了農村的資金短缺。金融機構轉移農村資金主要通過兩條渠道：其一，郵政儲蓄機構從農村抽走大量資金。近年來，由于郵政儲蓄轉存款利率水平高于其他金融機構在人民銀行的存款利率，且無任何風險，使得郵政儲蓄得到迅速發展，年增加額從1998年的557億元增長到近年的1000多億元。郵政儲蓄存款中，65％來自縣及縣以下地區，這些資金全部轉存人民銀行，而大部分流出農村。其二，國有商業銀行（包括中國農業銀行等）的發展戰略向大中城市轉移，縣及縣以下機構網點大幅減少，即使是保留下來的機構網點，其吸收的存款也大多通過資金上存的方式轉移到城市，成為上級行的“儲蓄所”。

2．金融機構向農村貸款的能動性不足。我國農村經濟發展落后，金融機構向農村貸款往往要承擔更大的風險，這也限制了金融機構對農村的放貸行為。第一，嚴重的信息不對稱性。因農村分散、小規模的經濟活動特點，農村信貸市場的信息不對稱問題遠比工商信貸普遍和嚴重。當借款人賴賬現象出現時，由于法律措施的缺乏，賴賬懲罰往往難以奏效。第二，缺乏可抵：物。由于在農村可用于抵：的物品主要是農村的土地、房屋、勞動力以及農機具等，但銀行大多不愿意接受這些抵：物。農村的抵：物對于金融機構無效的原因在于執行成本太高，或近乎不可執行。農村并非沒有抵：物，而是缺乏商業金融機構需要的抵：物。第三，貸款經營成本較大。發展中國家的農村經濟一般以小規模農戶家庭經營為基礎。農村金融需求者通常有居住分散、收入低下、生產季節性明顯、單筆存貸款規模小、生產項目的自然風險和市場風險比較大等特點，因而導致農村信貸成本要大大高于城市工商信貸，與商業信貸服務的標準化要求不相符。

（二）從需求角度看，部分農民不愿從金融機構借貸

第一，中國農民的借貸需求結構并沒有發生根本性變化，多數為生活消費需求而非生產性需求，因而貸款需求有限。

第二，農民從銀行取得貸款的手續復雜，交易成本過高，致使農戶不愿向銀行借款。雖然在1９98年農業銀行接管農業政策性貸款后，為了落實國家區域產業政策，支持農民發展經濟，對農業貸款條件適當放寬，但在貸款辦理過程中，很多農戶仍然認為條件過于苛刻，難以找到聯保戶，還要填寫各種《聯保借款合同》等，耗時費力。

第三，受傳統觀念影響，農民對貸款存在抵觸心理。如農業銀行很多專項貸款項目是由政府牽頭組織，農民受益，農民承貸承還，政府在項目區內，反復做農民的思想工作，農業銀行也把項目計劃下達給了經營所，但許多農民不愿意承借貸款，導致項目不能實施。

二、農村資金惡性循環的制度性成因分析

（一）政府對農村金融管制缺乏彈性，農村金融抑制狀況嚴重

從中國目前的情況來看，農村三個最主要的金融機構——中國農業銀行、中國農業發展銀行和農村信用合作社，都是在政府的主導下建立起來的，這種在政府主導下的農村金融體系無法適應農村經濟和社會發展的需要。主要表現在：

第一，政府主導下的農村金融機構普遍經營業績差，效率低下。我國農村金融機構長期以來是以政府為主導的，其發展很難突破政府的種種干預，這一弊端在很大程度上限制了農村金融體制的健康發展，農村合作基金會甚至發展到擾亂金融秩序的地步并產生大量不良資產，農村信用社異化成“二財政”，這無不與地方政府的過度干預有關。而中國農業銀行以及農業發展銀行大量不良貸款也都存在政府干預的影子。第二，長期的低利率政策不能反映農村資金的供求狀況，一方面造成農戶從金融機構貸款困難，另一方面導致高利貸等民間金融盛行。我國農村金融機構的經營還要接受政府統一管理，要在政府規定的低利率水平下運行，因此，金融部門只能在政府控制下以“配給”方式提供信貸。低利率借貸因為有“租”可尋，所以不可避免地產生腐??；同時，由于許多貸款不是按照商業原則運作，不講效益，不僅浪費了有限的金融資源，而且也造成了大量的不良資產，抑制了農村經濟的發展。

（二）農村金融結構單一，金融市場效率低下

一個開放的、多元化和多主體競爭性農村金融市場的形成，是社會主義新農村建設的資金投入保障。它不僅可以通過金融市場籌集新農村建設的資金，而且還可以通過金融市場的功能，為新農村建設提供靈活和優質服務。但從目前的情況看，1996年以來的農村金融改革并沒能促進農村信貸市場的競爭，反而使農村金融進一步趨于壟斷。改革促使農業銀行逐步從農村市場撤出其貸款業務，并關閉了農業合作基金會和其他非正規金融機構，從而使農村信用社在我國農村正規貸款市場處于壟斷地位，而壟斷的農村金融市場一般來說是低效率的。隨著農業銀行在鄉鎮網點的減少，農發行業務縮小為糧棉油收購貸款以及農村合作基金會全部撤并，客觀上賦予農村信用社獨立支撐農村金融主渠道的職能，但由于各種主客觀的原因，不少農村信用社經營業績差，效率低下，不良貸款居高不下，根本無法承擔農村金融“主力軍”的角色，更不要說保障社會主義新農村建設的資金需求。

（三）農村金融機構的定位不清，對農村金融支持不足

我國雖已建立起相對完善的農村金融體系，但這幾個金融機構都是由政府主導建立的，其功能定位不清且存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴、太死，導致了現行金融體系根本無法滿足農村金融市場的需要，甚至制約了農村金融的發展。主要表現在：（1）中國農業發展銀行的業務范圍太窄，對農業發展的支持不足。中國農業發展銀行現在的主要業務僅限于糧棉油貸款的發放，隨著我國糧棉油流通體制改革的深化，糧棉油購銷市場化改革方向日趨明顯，保護價收購范圍不斷縮小，農業發展銀行的業務范圍也在不斷收縮，農業發展銀行的機構和人力資源與現有的業務量相對而言明顯存在資源浪費，其對農業發展的支持，更是遠遠不夠。（2）中國農業銀行資金大量流入城市，其支農作用大打折扣。中國農業銀行是國有商業銀行，其商業追求和政策性訴求是不能兩全的，農業銀行在農村地區的盈利有限，資金不斷從農村地區撤出也是符合其商業利益的，但這就大大降低了其支農的功能。（3）農村信用社商業化趨勢明顯，由于缺乏政策環境的支持，其支農的作用也成了一句空談。現在許多農村信用社以利潤為導向，把資金運用于城市，這也在一定程度上限制了信用社對農村的資金支持。

（四）農村信用合作社產權不清、治理結構缺位、經營效率低下

1．先天的體制不足是影響農村信用社發展的主要原因。農村信用社最初是由政府主導建立起來的，在1996年之前信用社歸農業銀行領導，國家銀行與信用社之間屬于行政隸屬關系。隨著金融體制改革的深入，雖然信用社與國家銀行擺脫了隸屬關系，但這種體制性的弊病并沒有得到根除，信用社在經營過程中仍然要屈從于監管部門和地方政府的各方壓力，無法獨立運營。

2．產權虛置，治理結構缺失是農村信用社面臨的又一難題。農村信用社應該是由社員出資入股，自愿組建的。但由于歷史原因，現在的股金中，絕大部分是由歷年公積金轉增形成的，社員個人繳納的比重很少，這部分資本歸屬問題，權力由誰代表以及由誰監督是導致信用社產權虛置的關鍵。與此相對應的是農村信用社治理結構的缺失，由于產權含混不清，導致法人治理中權利、義務、責任嚴重失衡，信用社社員空有社員之名，得不到社員應當具有的權利和義務。信用社很少召開社員代表大會，難以做到民主管理，自主經營，自負盈虧。

3．實力薄弱使農村信用社難當支農重任。我國農村信用社普遍經營效率低下，虧損嚴重，不良資產率高，可持續發展能力有限。加上農村信用社普遍存在歷史包袱，信貸質量差，虧損面和虧損金額大，很大程度上影響了農村信用社的支農力度。

三、建立與社會主義新農村相適應的資金良性循環機制

1．開放農村金融市場，形成多樣化、競爭性的農村金融體制。農村金融結構單一是造成農村金融市場效率低下的主要原因，必須進行改革，可以著[于以下三點：一是建立以政策性銀行和商業銀行為主，其他金融機構為輔的多樣化、競爭性的農村金融組織體系。目前可根據當地具體情況，嘗試由自然人或企業發起成立不同所有制形式、不同治理結構、專門為“三農”服務的小型信用組織。二是建立專門為“三農”服務的信用擔保機構。既可由政府協調組建，設立由財政、企業、農戶共同出資的擔?；穑部晒膭蠲駹I資本進入農村領域，建立專門為“三農” 服務的貸款擔保中介機構，完全按市場化原則運營。三是建立農業保險機構。既可建立以農業保險為主的政策性保險機構，也可鼓勵商業性保險公司開辦專門的涉農保險。

2．對農村金融機構的功能重新定位，使農村金融機構真正為農民服務。（1）農業發展銀行作為政策性銀行，主要發揮其財政作用，借鑒其他國家通行的做法，今后要在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點項目等方面發揮主要作用。（2）對農村商業銀行要加強引導，促使商業銀行加大對農村地區的投入。一方面，地方政府應給商業銀行一個寬松的市場環境，剝離中國農業銀行的政策性業務，減少地方政府干預；另一方面，政府可以出臺有關的優惠政策或財政補助，引導農業銀行向農村投放資金。（3）農村信用社的發展必須立足于為社區發展服務，樹立為農民服務的理念，同時政府在政策和管理方面也要加強對合作金融的保護措施，使農村信用社真正根植于農村，服務于農民。（4）按照市場化、企業化原則，組建郵政儲蓄銀行，把從農村吸收的的資金用于支持農村的發展。

3．發揮政府的能動作用，支持農村金融的發展。農業是國民經濟的基礎產業，但農業經營風險大，周期長，季節性強，盈利水平低，引進商業銀行資金進行支持有一定難度，所以迫切需要政府的介入。從許多發達國家的經驗來看，各國農村金融的建設離不開政府的財政投入和政策支持。我國政府應在以下幾個方面積極發揮能動作用：（1）繼續為政策性金融機構進行財政支持，堅持專款專用的原則，為農業發展提供廣泛的資金支持。（2）為偏遠地區農村金融機構的建立和發展提供資金支持，適當剝離一部分金融機構不良貸款，減輕農村金融機構的財務負擔。（3）制定各種優惠政策，如：稅收優惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構為農村提供貸款。（4）政府主導建立農業保險制度，避免農業發展大幅波動，維護廣大農民利益。

4．減少政府干預，發揮市場機制在農村金融資源配置中的基礎作用。農村金融市場中存在著一定的“市場失靈”，適度的政府干預是必要的，但政府的干預僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，“政府失靈”有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴重。因此，我國政府在參與農村金融改革過程中，要盡量減少行政干預，避免損害市場機制在資源配置中的基礎地位，通過不斷完善農村金融市場環境，建立農村資金良性循環機制。其一是減少政府尤其是地方政府對農村金融機構的行政干預，使金融機構成為獨立核算、自負盈虧的經濟實體。其二是減少政府對農村金融的市場管制，發揮市場的資源配置功能，滿足廣大農民資金需求。

5．建立市場準入制度，放開對民間金融的管制。農戶和農村企業由于經濟活動內容和規模不同，其金融需求也表現出多層次的特征，但我國以農信社為主力軍的金融機構提供的金融產品仍然停留在存款、貸款等傳統業務上，且資金規模有限、金融產品創新少、結算手段落后，難以適應不斷發展的農村經濟和農民的需要。民間金融（如私人銀行、民間基金會）具有設立方便、資金使用靈活、服務于民間等特點，應該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構從地下轉到地上。其次，放開民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，一般沒有抵：，其利率相對較高也是正常的。另外，利率的浮動也能有效地吸引資金對農村的投入，引導“農轉非”的資金回流到農村，解決一部分農村資金來源問題。

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(責任編輯：尹繼志；校對：李丹)