實行會計委派制的動因、意義及管理研究

摘要：實行會計委派制是會計管理體制創新的重要內容，是對會計管理體制進行的重大改革和完善，是實行部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政改革的基礎。會計委派制的實施，要在各級財政部門的統一領導下，分級、分系統的具體委派，并要加強后期的管理工作。

關鍵詞：會計委派制；財政；會計人員

中圖分類號：Ｆ233 文獻標識碼：Ａ文章編號：1006－3544(2006)06－0037－04

現代企業制度是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，其特征是產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學，其組織形式是多元化、多角化、集團化經營，并且日益呈現大規模、跨國、跨行業的經營趨勢。針對這些特點要求，必須對我國現行的會計管理模式進行創新，實行會計委派制是會計管理體制創新的重要內容，具有重大意義。

一、會計管理體制創新的動因

會計管理體制創新的動因，包括內因和外因兩方面。外因對會計管理體制有重大影響，而內因決定了會計管理體制創新的方向和準則。促使其創新的外因，即使在現代企業制度較為完善時也可能存在，只是程度不同罷了。

從內因方面來看，從現在起到本世紀的前十年，是我國建立比較完善的社會主義市場經濟體制的重要時期，加快推進作為我國國民經濟支柱的國有企業改革，對社會主義市場經濟體制的建立，具有極其重要的意義。會計管理體制屬于經濟體制的一個重要組成部分，它是“根據經濟體制的整體要求，對一定范圍內的會計事務進行組織和管理的方式、方法所做出的具體制度安排”。經濟體制的整體要求，作為會計管理體制形成、發展和創新的內因，決定了會計管理體制必須與經濟體制改革的歷史進程相符合，否則就會影響甚至阻礙經濟體制改革的順利進行。這意味著，只有把會計管理體制的創新及其現實選擇，置于特定的會計環境中來加以研究，才能更好地衡量會計管理體制的先進性和效益性。

從外因方面來看，對會計管理體制創新的要求主要源于以下四個方面：

1．國有資產流失。國有資產流失現在主要是指趁國有企業進行公司（股份）制改造之機，利用由于歷史原因造成的國有企業產權不清晰、所有者缺位、經營權失控的情況，人為地制造出改制的陷阱，采取不進行資產評估、對國有資產過低評估、金蟬脫殼的辦法轉移國有資產等形式，使國有資產流向特定的、人格化了的投資主體或者特定權力個人。

2．會計信息失真。根據契約組合理論和代理關系的分級設定，會計信息的重要性在于：它是委托人評價和監督代理人經營績效的主要依據，也是委托人和代理人根據契約分享企業經濟剩余的基本依據。因此，在某些利益集團或者個人看來，會計不過是謀私的工具，會計信息則實實在在的充當了私欲的砝碼！撇開會計人員素質不高造成會計信息失真的“非惡意”動因外，造成會計信息失真的“惡意”動因無一不是特定投資主體、權力個人，受局部或者個人利益的驅動而使然。

3．會計與資本市場（主要是證券市場）在相互銜接上差強人意，相關會計規范不能很好的適應證券市場規范化的要求。

4．會計群體獨立性差，不能有效遏制財務上的濫收亂支。具體表現在以下幾個方面：一是對于財務管理工作的忽視，傳統認為會計這個崗位比較輕松且無足輕重，所以在任用人員上也沒有嚴格要求，造成財會隊伍比較薄弱；二是對有些敏感性賬務有意無意造成財目混亂；三是財經紀律松懈，沒有按上級有關文件執行，違反會計制度和財務規則，擅自擴大開支范圍，隨意提高開支標準，致使業務開支過多過雜；四是賬外設賬，截留、轉移收入，逃避預算外資金集中統管，私設“小金庫”等等。

二、實行會計委派制的重要意義

（一）實行會計委派制是實行部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政改革的基礎、重要手段和有效補充，具有互補性和關聯性

1．會計委派制是實行部門預算改革的基礎。實行部門預算改革的主要內容是：制定科學合理、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制。預算單位所有的收支都嚴格按規定標準和相應的科目列入預算，實行預算內外資金統管。預算一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格遵照執行。財政部門對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，并注重追蹤問效。實行部門預算，各預算單位必須建立集中統一的財務管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統一集中編制一本預算，統籌規劃，統一安排。在行政事業單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統一、高效的會計核算體制，雖然各預算單位的財務自主權、資金使用權和領導簽字權不改變，但其原先多頭開設的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統一開設的賬戶，所有開支在單位審核的基礎上再經會計核算中心審核入賬，從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度和部門預算，有多少錢辦多少事，專款專用，防止資金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預算奠定了基礎。

2．會計委派制是國庫集中收付制度改革的延伸和補充。按照“小政府大社會”的模式，經營性事業單位逐漸走向市場，各級國家機關將進行機構改革，必將使行政事業單位數量銳減，同時隨著國庫集中收付、政府采購、工資統一發放等改革也將使行政事業單位的會計核算工作量減少，使其逐漸成為一個報賬單位，這與各地試行的會計集中核算制度目標一致。而對行政事業單位實行會計集中核算是對其實行會計委派制的主要形式之一。國庫集中收付制度包括預算收入集中入庫和預算資金集中支付兩方面。國庫集中收入是征收部門按照有關法律法規，依法征收各種收入，并及時足額地全部交給國庫，中間不能設過渡賬戶。國庫集中支付是將各部門的預算編列到各具體使用項目上，如：工資和補助工資、購置費、差旅費、會議費等，由國庫統一支付。實行會計集中核算，統一開設賬戶，就要相應設置總會計、資金會計、統管會計等會計崗位，負責各單位現金、轉賬、匯兌等資金結算和經費撥入、支出、往來款項的收付等業務。專項業務支出按照限額審批程序審批后，集中在核算中心支付；日常零星開支建立備用金制度，各單位憑發票到核算中心報銷。通過實行會計集中核算，能夠全方位、全過程掌握和監督各單位每筆資金的流向、流速、流量，從根本上杜絕在預算執行中的克扣、截留、挪用等現象，從而逐步建立起“統一收付、統一核算、統一管理”和“單一賬戶”的國庫集中收付制度。另外，對行政事業單位直接委派會計人員也是國庫集中收付制度的有效補充。理由是：（1）國庫集中收付制度解決了預算資金收付環節的控制問題，可以從源頭上控制預算資金的使用方向。但是對使用財政性資金數額較大的單位和項目，真實、準確地了解資金需求，參與預算編制的全過程，以及對財政資金到位后的日常管理和監控等問題，僅依靠國庫集中收付制度還不能完全解決。通過對這些單位實行會計委派和項目會計委派，一是可以使財政監管深入到預算編制的各環節，具體參與和了解預算編制及用款情況，從根本上提高預算的科學性和準確性。二是實行會計委派后，委派的會計人員可以加強對預算單位日常的財務管理，提高財政資金的使用效率。（2）國庫集中收付制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到財政管理體制，同時還需要建立一套先進的財政收付信息系統，不可能一蹴而就。這就需要通過推進會計委派制度，為國庫集中收付制度的建立創造條件。

3．會計委派制是政府采購、“收支兩條線”等財政改革的保證。各單位納入會計集中核算后，政府采購資金可以由會計核算中心統一支付，資金直達供應商，減少中間環節，克服回扣等問題，加快了資金周轉，既保證了專款專用，又提高了資金使用效率。行政事業單位行政性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理，是黨中央、國務院做出的從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措。從1998年開始，全國各行政事業單位大多實行了預算外資金統一管理，進行了比較徹底的整頓。規定只設一個支出賬戶，注銷原有的收入戶、存折戶，同時清理了收費票據，規范了票據管理及收費行為。所有的收入一律都納入財政預算外資金專戶，實行了“收支兩條線”管理，全面清理“小金庫”，杜絕了資金體外循環。按規定只準開設預算外資金支出戶，實行了票款分離。所有的收入都及時的納入財政專戶，通過申請撥款，經過財政審核批準再行使用。實行以來，對于財務工作管理起到了一定的改進作用。但是還存在著不足之處，主要是財政部門對各單位的經費支出沒有深入了解，因而沒有起到真正的監督作用，只是在財經紀律方面起到了一定的表面規范化。實行會計委派制，可以加強預算外資金的管理，改進管理方式，完善監督制約機制。財政部門在銀行開設統一的專戶，用于預算外資金收入和支出的管理。單位預算外收入必須上繳財政專戶，支出由財政按照預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，財政部門對單位的經費收支進一步實行監督和控制，進一步實現預算外資金管理的規范化、法制化，確保“收支兩條線”措施得到真正的貫徹執行。

（二）實行會計委派制，有利于完善法人治理機制、健全監督約束機制、凈化會計工作秩序、保證會計資料的真實性和完整性，并有利于落實領導干部任期經濟責任審計制度和推進黨風廉政建設

1．實行會計委派制度，是加強會計監督，從源頭上防止腐敗現象的有效措施。各種腐敗和貪污犯罪等經濟案件往往都與單位的財會工作密切相關，抓住了會計監督這一環節，就能控制住源頭。在經濟領域，很多權、錢交易的腐敗行為，都是由領導干部直接干預具體的經濟行為造成的，經濟管理體制的不完善為腐敗的滋長提供了適宜的條件和土壤。某些單位的領導受不良社會風氣影響而出現了一些不正之風，濫用資金、私拿回扣、弄虛作假、公款吃喝、公款送禮等違法亂紀的事情時有發生。近幾年來，行政事業單位公款私用的現象日益嚴重，導致了國有資產、集體資產的大量流失，會計信息失真嚴重，財務秩序陷入紊亂。會計委派制的實行使財務活動處于財政部門的監督之下，財政部門統一資金核算，對違反財經制度的單位進行曝光，以加強財政監督力度。這就有利于加強勤政廉政建設，有效的防止腐敗現象的產生，進一步深化了財務管理制度的改革，強化監督制約機制；有利于杜絕擅自改變用途、亂支濫用等現象，促使其自覺遵守財經制度，合理使用資金，加大了從源頭上防止和治理腐敗的工作力度。

2．實行會計委派制度，可以增強會計人員的監督力度，提供高質量的財務會計信息，切實落實領導干部任期經濟責任審計制度。會計人員在經濟管理體制中被賦予了財務監督的使命，可是在執行中卻沒有相應的地位。這其中當然有會計人員本身素質和專業技術水平的原因，但會計管理體制是根本原因。會計人員是單位中的一分子，自然要受制和服務于單位，這樣就缺乏進行會計監督的基礎和權力保證，不具備監督者應有的獨立性。這也是領導干部任期經濟責任審計制度流于形式的主要原因之一。而作為一名財會人員，又必須遵守財經法規、法律制度，這是每一位財務人員的職責。“獨立性”和“服務性”是會計人員經常要面對的現實問題。實行會計委派制度，使會計人員的切身利益同所服務的單位脫鉤，納入集中統一管理，其組織關系、人事關系、工資福利待遇等均由其管理機構負責，解決了會計人員身份的雙重性。確定了會計的相對獨立的法律地位，避免了行政干預，解除了會計人員的后顧之憂，激發了會計人員的工作積極性。使委派會計正確處理好“獨立性”與“服務性”的關系，寓監督于服務中，通過搞好對被委派單位的服務，逐步健全和完善各項規章制度，達到管理和監督的目的，確保財務會計信息的真實可靠，切實落實領導干部任期經濟責任審計制度。

3．實行會計委派制，可以提高會計人員的業務水平，規范會計人員的職業道德，從而保證會計資料的完整性和真實性。在行政事業單位的財務人員中，專業技術人員不多，還存在著少數無證上崗的現象，有些單位甚至把不能勝任其他工作的職工作為財務人員。這些人員大多對財經法規、法律制度淡薄，專業技術知識不夠，基本不能適應所從事的財會工作。因此會計基礎工作就不能做到規范化，就不能保證會計信息、會計資料的真實性和完整性。

與傳統會計相比，委派會計的權限要大一些，相應的對委派會計的要求也應高一些，因此，會計管理部門應十分注重提高委派會計的素質。委派機構要通過考核、選拔，把優秀會計人員作為委派會計，相應的淘汰一批不合格的會計人員，消除無證上崗及兼職現象。加強對委派會計人員的后續管理，如業務考核制度、繼續教育制度、輪崗交流制度等，促使每一位財務人員有一種緊迫感。對委派會計人員實行動態管理，激發會計人員愛崗敬業，鉆研業務的積極性和責任心。使委派會計人員對自己肩負的重任有一個清醒的認識，正確處理好服務與監督的關系；嚴格按照國家財經法規、規章制度辦事，客觀、公正、準確、及時的為基層單位進行財務管理和會計核算，實行會計監督。會計人員的業務水平、職業道德的提高是會計資料的完整性和真實性的有效保證。

三、實施會計委派制的可行范圍

會計委派制是改革開放和社會主義市場經濟產生的新生事物，是對會計管理體制進行的重大改革和完善。我黨多年來倡導一切從實際出發，實事求是，具體問題具體分析，同樣，在推行會計委派制工作中，應對其可行范圍進行認真研究，不能搞“一刀切”、趕時髦。

“會計委派制”的本意是作為資產所有者的政府委派，是行政管理行為。從我國當前實際出發，筆者認為實行會計人員委派制的具體可行范圍為：

1．對各級行政機關可由各級財政部門、人事部門考核和委派會計負責人，委派人員的工資納入財政預算。

2．對所有財政撥款的事業單位，可由各級財政部門、人事部門考核和委派會計負責人，其工資報酬由財政納入撥款系列。

3．對國有大型企業已由國家派駐“稽查特派員”的，可由行業主管總公司下派理財專家，協助監督和理財，審計應列為實施的重點范圍。下派的理財專家最好獲得相當于“副總”的職權。對于競爭性的國有企業，應盡快改組放開，以適應競爭。

4．對中型國有企業，若屬于壟斷性的，可視同國有大型企業對待，未派“稽查特派員”的，可由國有資產管理部門委派“財務總監”；若屬于非壟斷性的，應和國有小型企業一道，經改造改制后分別對待。

5．對經營性的、財政也不撥款的事業單位，可劃分兩類：一是具有“準政府”職能，有罰款、收費權力的，或具壟斷、稀有性質、有預算外收入的，可由財政部門委派財務總監。二是無特權、無非常收入的純經營性事業單位，對大中型的這類單位可由行業主管部門下派理財專家參加領導班子，對小型的也可不下派。

6．對國家控股公司，應按《公司法》健全企業法人治理結構，由國有資產管理部門下派董事長及理財專家，并經董事會委任總裁和財務副總裁（或總會計師）。由財務副總裁（或“總會計師”）任用子公司及所屬各單位全體會計人員。

7．對國家參股公司，應執行《公司法》，按股權派董事，其中應有國有資產管理部門下派的理財專家，出任正或副董事長或常務董事。由董事會委任總裁和財務副總裁（或“總會計師”），由財務副總裁（或“總會計師”）任用子公司及所屬各單位全體會計人員。

8．對供銷合作社系統的企業，凡實行股份制的，可參照控股、參股的辦法由“社有資產”管理部門（上級理事會）下派董事長和理財專家并經董事會委任總裁、財務副總裁（或總會計師）。由財務副總裁（或總會計師）任用子公司及所屬各單位全體會計人員。實行股份合作制的供銷社企業，其經理和財務副經理（須有會計專業資格）由股東會委任。基層社的主任、財會主管及理事會、監事會成員均由社員代表大會選舉產生。所屬企業會計人員均由財會主管任用管理。

9．其他城鎮集體企業和鄉鎮集體企業，大體可分為兩類：一是以條條行業領導為主的，可采用與供銷社類似的做法；二是以塊塊領導為主的企業，情況千差萬別，有主管部門的可由其主管部門委派，對不宜委派的，應采取其他方法。

10．中外合資（或合作）企業，凡由外方委派財務副總裁的，我方須派有一定水平的財會人員當其助手，參與財會管理和協調，必要的監督也寓于其中。凡由我方派財務副總裁的，也可另聘國外財會人員，以引進國外的理財及“內控”經驗等。

除以上十項外，其余非國有、非集體的企事業單位，一般不宜搞會計委派制。

四、會計人員委派的形式和管理

會計人員委派制是一項新的工作，涉及面大，又是一項復雜的工作。在實行過程中，應本著“管得住，行得通”的原則，根據不同的單位性質采取不同的形式，因地制宜的開展此項工作。總的原則是：“統一領導，分級管理”，即統一在各級財政部門的領導下，分級、分系統的具體委派，并要加強后期的管理工作。

（一）會計人員委派的形式

1．對大型的并有下屬二級核算單位的行政事業單位實行委派制，即行政事業單位的財務科長、主管會計和出納人員均由財政部門統一管理，這些人員經考核合格后，人事、工資等關系均轉到財政部門，他們的任免、調動、獎懲、福利等事宜均由財政部門統一管理。任職資格由財政、人事等部門確定，對其頒發由政府印制的《會計人員委派任職證》后，持證上崗，實行統一管理，統一委派，明確權責，年終考核，定期輪崗的管理制度。這樣能夠進一步加強預算外資金管理。對其下屬的行政事業單位可由主管局參照以上的辦法管理本系統的財會人員和財會工作。

2．對小型的行政事業單位，撤銷財務室。財政部門成立機關財務核算中心，由核算中心集中代理這些單位的財務核算。這種方法有利于減少人員編制和節約經費，適應機構改革的要求，有利于提高會計信息質量，適應會計基礎工作的需要；有利于規范單位收支行為，適應財政部門加強預算內外資金管理的需要。

3．對國有工商企業、集體工商企業和國有控股企業結合加強國有資產管理、稅收征管等工作，采取委派財務總監的辦法。財務總監是由董事會聘任或由上級部門委派，代表國家對國有企業財務、會計活動進行管理和監督的專職人員。財務總監每屆任期三年，在同一公司連任不得超過兩屆。工資由財政或財政授權的部門發放。可享受副職級行政待遇。企業的其他會計人員要由業務主管部門和人事勞動部門，實行“公開考試，競爭上崗，統一委派，定期考核”的管理制度。企業會計人員的工資由企業每年年初將一年的工資全額交給業務主管部門，由業務主管部門按月向其發放。同時企業向財政部門交納工資的10％作為管理費，用于對會計人員進行考核和獎罰。

4．對鄉鎮集體企業、村辦企業財務會計的管理，應采取成立會計管理站的方法。會計管理站由鄉鎮兼任站長，人員由鄉鎮財政所、經營管理站和企業總公司聯合組成。會計管理站負責對全部鄉鎮、村辦企業的主管會計、出納人員、材料會計和統計人員實行直接管理。會計管理站有人事調配權、工資管理權和會計人員管理權。這樣能夠穩定會計隊伍，提高會計人員素質，有效的維護集體資產，制約企業在生產經營過程中出現的如調整企業廠長也隨著更換會計人員等不良行為。

5．合資企業、私營企業和個體工商戶需要配備會計或委托代理記賬的，統一由注冊會計師協會或經財政部門批準的其他中介機構承辦。未經批準的單位和個人不得承辦。

(二)委派會計人員的管理

要建立定期培訓制度，不斷提高業務素質；要建立定期考核制度，對委派的會計人員進行考核是建立高素質會計隊伍的有效措施，每年由財政、人事部門和被委派單位對委派會計人員進行一次“德、能、勤、績”四方面的考核，進行一次執行法規法紀、廉潔勤政和業務水平的考核，建立業務考核檔案，作為其被任用、晉升的依據之一；建立獎懲制度和崗位責任制，規范委派會計人員的工作行為，使其較好地完成本職工作，如有違反規定，給單位或集體造成損失的，視情節給與財經紀律處分或解除委派，收回《會計人員委派任職證》；建立對委派會計人員的定期審計制度，發現問題及時解決；建立委派會計人員的定期輪崗制度、述職制度和監督制度等，以加強對委派會計人員的管理。

（三）對被委派單位的要求

1．被委派會計人員的單位以會計機構、會計地位、會計職責“三不變”為前提，保證會計人員依法行使職權，參與單位的經營管理和經營決策，發揮會計反映和監督的職能作用，保證會計資料合法、真實、準確、完整，保障會計人員的職權不受侵犯。

2．被委派會計人員的單位，要采取措施積極發揮會計管理和監督的職能作用，特別是在支出管理上要堅持在會計人員審核的前提下，做到領導“一支筆”。

3．為保障會計人員依法行使職權，被委派會計人員的單位無權擅自撤換被委派的會計人員。如發現會計人員的違法違紀行為，不再適合擔任會計工作的，由財政部門會同有關部門予以審定后做出決定。

4．會計人員被委派以后，必須給于相應的職責和權限，才能保證會計人員職能的充分發揮。

5．被委派會計人員單位的領導，要嚴格遵守各項財經紀律和財務會計規章制度，對會計人員做到工作上支持，生活上關心。

（責任編輯：封俊國；校對：李丹）